II GSK 2934/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Zabłocka sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Mordach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1955/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miejskiej w Mordach z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr X/45/2011 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1955/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Miejskiej w Mordach z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr X/45/2011 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prokurator Rejonowy w Siedlcach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Mordach z dnia 31 sierpnia 2011 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 1 uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że określony w § 1 uchwały sposób mierzenia odległości 50 m od obiektów chronionych jest nieprecyzyjny i może pozwalać na dowolność na etapie realizacji uchwały, w tym w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Użyty w tym przepisie zwrot "najkrótszą drogą powszechnie uczęszczaną" umożliwia różne pojmowanie mierzenia odległości i nie dąży do realizacji celów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), m.in. ograniczenia dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Zdaniem Prokuratora, odległości te powinny być mierzone w oparciu o obiektywne mierniki pomiaru odległości. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rada gminy jest uprawniona do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy. Zdaniem Rady Gminy, przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób mierzenia odległości od punktów sprzedaży napojów alkoholowych jest jasny i zrozumiały zarówno dla organu wydającego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jak i dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Przez wiele lat obowiązywania uchwały nie budził też zastrzeżeń ze strony mieszkańców gminy. Uwzględnia on specyfikę usytuowania obiektów chronionych, jak i punktów sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1955/15 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że § 1 zaskarżonej uchwały zawiera niedopuszczalne pojęcie niedoprecyzowane "najkrótsza droga powszechnie uczęszczana", które – jakkolwiek może być zrozumiałe dla ogółu mieszkańców danego terenu – w praktyce orzecznictwa administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego wyłączy omawianą materię spod możliwości merytorycznego orzekania. Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 497/11, w którym NSA stwierdził, że przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych rada gminy powinna mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samego sposobu wyznaczania odległości determinuje względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów. Sąd I instancji podkreślił, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Sądu I instancji, określony w zaskarżonej uchwale sposób mierzenia, wbrew intencji ustawodawcy, jest nieprecyzyjny i może pozwalać na dowolność na etapie realizacji uchwały, w tym w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu.  Rada Miejska w Mordach złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1955/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, art. 12 ust. 2 oraz Preambuły ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że żaden przepis prawa nie precyzuje kryteriów, jakimi powinna się posługiwać rada gminy przy określaniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, pozostawiając to organowi gminy, który określa zasady z uwzględnieniem specyfiki położenia miejsc chronionych w danej gminie. Regulacja zawarta w § 1 zaskarżonej uchwały w dacie jej podejmowania była zgodna z ówczesną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dopuszczających np. sformułowania typu "ciągu komunikacyjnego". Dopiero późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało na konieczność precyzyjnego ustalania punktów odniesienia przy ustalaniu odległości obiektów chronionych od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przy zastosowaniu obiektywnych mierników pomiaru odległości. Prokurator nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona. W zaskarżonym wyroku chodzi o kwestię granic kompetencji organu stanowiącego gminy realizowanych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowi, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu uwzględniającego skargę prokuratora rejonowego, określony w § 1 uchwały nr X/45/2011 Rady Miejskiej w Mordach z 31 sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Mordy, sposób mierzenia minimalnej odległości 50 m pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a obiektami "chronionymi" w tym przepisie określonymi, jest nieprecyzyjny i może pozwalać na dowolność na etapie realizacji uchwały, w tym w zakresie opiniowania i załatwiania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd, w ślad za skargą prokuratora dopatrzył się braku tej, wymaganej jego zdaniem, precyzji w użytym w uchwale określeniu "mierząc najkrótszą droga powszechnie uczęszczaną od punktu sprzedaży do granic obiektu chronionego". Niejako w uzasadnieniu tego stanowiska Sąd stwierdził, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd ma niewątpliwie rację, że tego rodzaju zadania i obowiązki ciążą na gminie. Zostały one określone w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który stanowi, że organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Z kolej w art. 41 tej ustawy prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zaliczono do zadań własnych gminy. Jest również bezsporne, że określone w art. 12 kompetencje rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 1) i zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2) służyć miały realizacji tych zadań w zakresie ograniczania spożycia napojów alkoholowych (art. 12 ust. 4 ustawy). Trzeba podkreślić, że ograniczanie spożycia alkoholu to zadanie własne gminy, a więc jego wykonanie nie należy wyłącznie do rady gminy, ale również do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) i powołanej przez niego w tym celu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 41 ust. 3 ustawy). Prawna reglamentacja sprzedaży napojów alkoholowych w zakresie przypisanym gminie nie ogranicza się zatem do działania rady gminy, w tym do określania w drodze uchwały zaopiniowanej przez jednostkę pomocniczą gminy zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Sprzedaż napojów alkoholowych wymaga bowiem indywidualnego zezwolenia, które wydaje organ wykonawczy gminy (art. 18 ust. 1). Organ wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2, a więc również z uchwałą określającą zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 3a). W zezwoleniu określa się m.in. lokalizację (adres) punktu sprzedaży alkoholu (art. 18 ust. 7 pkt 6). Procedura prowadząca do określania miejsca sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy obejmuje zatem wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego, zaopiniowanego przez jednostkę pomocniczą i aktów wykonawczych (opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i indywidualnej decyzji organu wykonawczego gminy). Uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem generalnym, adresowanym do nieokreślonego z góry kręgu podmiotów zainteresowanych prowadzeniem takiej działalności gospodarczej. W tym sensie jest to akt abstrakcyjny (niekonkretny), odnoszący się do zbioru różnych podmiotów i okoliczności, w tym miejsc, w których napoje alkoholowe będą sprzedawane. Dlatego też w art. 12 ust. 2 ustawy jest mowa o określeniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady to z istoty regulacje o dużym stopniu ogólności, tym właśnie różniące się od norm konkretnych, szczegółowych. Same określone przez radę gminy zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych nie są wystarczające dla podjęcia takiej sprzedaży w określonym miejscu. Była już o tym mowa, że wymagają konkretyzacji w indywidualnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych. Kierując pod adresem rady gminy wymaganie precyzyjnego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w tym sposobu wyznaczania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektami uznanymi przez radę za "chronione" należy mieć również na uwadze, że jednostki samorządowe, stanowiąc prawo miejscowe na podstawie ustawy, są bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze, w szczególności wówczas, gdy wykonują własne zadania samorządowe (art. 94 Konstytucji RP). W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu podstawowe znaczenie ma jednak fakt, że ustawodawca wcale nie wymaga, aby wśród określanych przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych znalazły się zasady ustalające odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. W ustawie poświęconej wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uznano, że z punktu widzenia tych celów i zadań znaczenie ma przede wszystkim wyeliminowanie drogą zakazów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach, miejscach i obszarach oraz ewentualnie w innych obiektach, miejscach i obszarach określonych (fakultatywnie) przez gminę (art. 14). Kwestię usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi zakazami ustawodawca pozostawił więc w zupełności prawodawcy samorządowemu – radzie gminy (art. 12 ust. 2). Prowadzi to do wniosku, że w stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu - nie zawiera wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 2, granice jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, wspomniane konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tych zasad i mając na uwadze treść art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, trudno byłoby zakwestionować legalność uchwały rady gminy określającej zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, w której posłużono by się innymi sposobami określenia usytuowania punktów sprzedaży niż wyłącznie określoną w jednostkach miary ich odległością od pewnych obiektów i miejsc uznanych przez radę za chronione. Wszak celem regulacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 ustawy nie jest ochrona określonych obiektów i miejsc przed sąsiedztwem punktów sprzedaży napojów alkoholowych (w rozpatrywanym przypadku kościołów, kaplic, dworców kolejowych), lecz ograniczenie spożycia alkoholu, co wprost wynikało z treści art. 12 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia spornej uchwały. Tym bardziej nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 przez nieprecyzyjne określenia sposobu ustalania odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych. Podejmując więc próbę uzasadnienia tego zarzutu, należałoby przede wszystkim wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione, np. od kościoła lub szpitala. W szczególności należałoby wykazać, że mniej lub bardziej dokładny sposób ustalenia tej odległości, jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacji celów ustawy - ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia. Dopiero wówczas uchwała nieprecyzyjna w tym zakresie mogłaby być rozważana jako nierealizująca ustawy i z tego względu naruszająca art. 12 ust. 2 ustawy. Ponadto, ze względu na treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym to "naruszenie" wymagałoby zakwalifikowania do kategorii istotnego naruszenie prawa. Sąd takich rozważań i ocen nie przeprowadził, przyjmując za pewnik tezę, że przyjęty w uchwale sposób ustalania odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży napojów alkoholowych nie dąży do realizacji celów ustawy. Nie podał prawnego uzasadnienia stawianego radzie gminy podejmującej uchwałę na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wymagania określenia zarówno odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od pewnych obiektów uznanych za chronione, jak i precyzyjnego sposobu ustalania tej odległości. Nie wyjaśnił też, w czym dopatrzył się braku precyzji w sformułowaniu "w odległości nie mniejszej niż 50 m najkrótszą drogą powszechnie uczęszczaną" i nie określił jasno wymagań co do sposobu mierzenia tej odległości ("wzorca" takiej miary). Stwierdził jedynie, że nieprecyzyjny sposób mierzenia tej odległości może powodować dowolności na etapie realizacji uchwały – opiniowania i wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Naczelny Sąd Administracyjny tych obaw o dowolność działania organów wykonujących uchwałę nie podziela. Pomijając już to, że wyrażają one niczym nieuzasadniony brak zaufania do organu gminy wydającego zezwolenia, posiadającego mandat do wykonywania swoich zadań udzielony w powszechnych wyborach i realizującego, tak jak rada gminy, obowiązki nałożone na gminę ustawą o wychowaniu w trzeźwości, trzeba zauważyć, że zakwestionowane przez Sąd określenie dotyczące sposobu ustalenia odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych na dowolność przy udzielaniu zezwoleń nie pozwala. Nie powinno rodzić trudności ustalenie w konkretnym przypadku, która z możliwych dróg pomiędzy obiektem uznanym za chroniony a punktem sprzedaży alkoholu jest drogą najkrótszą i którą można zarazem uznać za powszechnie uczęszczaną. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego za uzasadnione. Dlatego też na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.