II GSK 497/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Zofia Przegalińska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 917/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego we W. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we W., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej we W. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych w części obejmującej ust. 4 i ust. 5 § 1 ww. uchwały, a także stwierdził, że § 1 ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 14 września 2009 r. Prokurator Rejonowy we W. na podstawie art. 3 § 1 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy W. (dalej jako: uchwała). Prokurator zarzucił, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), polegającym na sprzecznym z założeniami wskazanej wyżej ustawy, niejasnym, nieprecyzyjnym i skutkującym całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określeniu sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a punktami sprzedaży napojów alkoholowych oraz bezpodstawnym uznaniu, że brak jest podstaw do określenia minimalnej odległości między obiektami uznanymi za chronione a miejscami podawania napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w spornych dla rozpoznawanej sprawy ustępach § 1 uchwały stanowi ona, że odległość między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych "mierzona jest drogą dojścia utwardzonymi częściami powierzchni ziemi, z których mogą korzystać lub korzystają piesi od drzwi wejściowych/wyjściowych punktu sprzedaży do najbliższego punktu obiektu chronionego" (ust. 4), zaś "ustalona odległość nie dotyczy miejsc podawania napojów alkoholowych" (ust. 5). Przedstawiając podstawy przyjętych przez siebie ustaleń, Sąd I instancji wskazał na pismo z dnia 26 kwietnia 2010 r. Prokuratora Rejonowego we W., w którym, na podstawie art. 5 ustawy o prokuraturze, zwrócił się do Rady Miejskiej we W. o zmianę § 1 ust. 1 uchwały przez wskazanie, że "miejsce sprzedaży i miejsce podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 metrów od obiektów chronionych", zmianę § 1 ust. 4 uchwały przez wskazanie, że "odległość, o której mowa w ust. 1, należy mierzyć najkrótszą drogą dojścia od wejścia na teren posesji obiektów chronionych do wejścia do punktu sprzedaży i punktu podawania napojów alkoholowych" i o uchylenie § 1 ust. 5 uchwały. Pismem z dnia 21 maja 2010 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej we W. wyraziła pogląd, że uchwała nie narusza przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Następnie pismem z dnia 25 czerwca 2010 r. poinformowała Prokuratora, że Rada Miejska we W. po wspólnym posiedzeniu wszystkich komisji, podtrzymała swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 21 maja 2010 r. Pismem z dnia 14 czerwca 2010 r. Prokurator podtrzymał w całości wniosek z dnia 26 kwietnia 2010 r., nie zgadzając się z tezą o rzekomej pełnej autonomii gmin w określaniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Sąd I instancji uznał stan faktyczny sprawy za niesporny. Przechodząc do omawiania stanu prawnego sprawy WSA w P. wyjaśnił, że Uchwała Rady Miejskiej we W. stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Następnie Sąd I instancji ocenił, że Rada Miejska we W. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego, gdyż niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Określenie przyjęte w uchwale może stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Rada Miasta W. niejednoznacznie w § 1 ust. 4 uchwały określiła sposób mierzenia odległości 50 metrów między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując na "drogę dojścia utwardzonymi częściami powierzchni ziemi, z których mogą korzystać lub korzystają piesi od drzwi wejściowych/wyjściowych punktu sprzedaży do najbliższego obiektu chronionego". Odwołanie się do utwardzonych powierzchni ziemi, tj. sformułowania wieloznacznego i niezdefiniowanego, może zdaniem WSA przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości między punktami sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi. Tymczasem odległości te winny być mierzone w oparciu o obiektywne mierniki pomiaru odległości, którymi są w szczególności osie dróg publicznych bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych. Przy określaniu w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, normodawca gminny może w szczególności nawiązywać do pojęć użytych w definicji zawartej w art. 21 pkt 1 tej ustawy. Uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności – inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych. Za niezgodny z prawem Sąd uznał również ustęp 5 § 1 uchwały stanowiący, że ustalona odległość między miejscem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi nie dotyczy miejsc podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych stanowi obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Ustawodawca w żaden sposób nie wyróżnił w tej definicji miejsca podawania napojów alkoholowych. W praktyce często miejsce sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych jest tożsame, bądź miejsce podawania takich napojów mieści się w najbliższej okolicy punktu ich sprzedaży. W świetle celów, jakie postawił prawodawca przed ustawą o wychowaniu w trzeźwości nie można przyjąć, że obiekty zamknięte, w których podawane są napoje alkoholowe, nie stwarzają zagrożenia naruszenia ustawy. Są to obiekty powszechnie dostępne dla ogółu mieszkańców miasta, zatem ich nadmierna ilość i sama nieprawidłowa lokalizacja, mogą ujemnie wpływać na tworzenie warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu. Mając na uwadze powyższe, WSA w P. w punkcie I wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2003 r. w części obejmującej ustępy 4 i 5 jej § 1 oraz wskazał, że przy ponownym stanowieniu prawa miejscowego Rada Miejska we W. winna mieć na uwadze cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których wyrazem oraz realizacją mają być zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych. Celami tymi są: życie obywateli w trzeźwości, podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy, a nadto zadania wskazane przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dla realizacji powyższych zamierzeń za niezbędne Sąd uznał odwołanie się do obiektywnych, klarownych mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. Prawa materialnego: 1) art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że został on "niewłaściwie" wykonany przez § 1 ust. 4 i 5 uchwały, 2) art. 12 ust. 4 poprzez jego niezastosowanie, 3) art. 5 ustawy o prokuraturze poprzez przyjęcie, że § 1 ust. 4 i 5 uchwały jest niezgodny z prawem, 4) art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy. 2. Przepisów postępowania: - art. 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez niewłaściwe uwzględnienie skargi, pominięcie w rozpatrywaniu sprawy art. 12 ust. 4 ww. ustawy oraz art. 5 ustawy o prokuraturze, przez przyjęcie, że nastąpiła istotna niezgodność z prawem, przy czym naruszenia te miały istotny wpływa na wynik sprawy. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej strona skarżąca przede wszystkim nie zgodziła się z przyjęciem, że Rada Miejska we W. "niewłaściwie" wykonała delegację ustawową określoną w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada określiła bowiem zakres przedmiotowy obiektów chronionych i minimalną odległość między nimi a punktami sprzedaży alkoholu. Wskazany przepis nie formułuje według strony skarżącej żadnych kryteriów tego usytuowania, w szczególności ich rodzaju, czy odległości. Postulat liczenia odległości wzdłuż osi dróg publicznych strona skarżąca uznała za słuszny, lecz nie uniwersalny. Wyjaśniła, że w obrębie wielu osiedli mieszkaniowych często występują drogi wewnętrzne (niepubliczne) i stosowanie takiego kryterium jest niemożliwe. Przyjęte określenie odległości uznała za zrozumiałe, weryfikowalne i niestwarzające kontrowersji, co miała potwierdzać praktyka wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu na teranie Gminy W. Nadto według strony skarżącej tak przyjęty obszar obmiaru jest bardziej restrykcyjny, a więc czyniący zadość postulatowi ograniczenia dostępności alkoholu. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd w swoich rozważaniach zupełnie pominął dyrektywę określoną w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprost odnoszącą się do art. 12 ust. 2 tej ustawy, natomiast za "wzorzec" oceny legalności uchwały przyjął tytuł, preambułę i art. 1 ww. ustawy. Tymczasem w ocenie skarżącej stanowiły one jedynie ogólne wskazówki interpretacyjne dla przepisów ustawy i nie powinny stanowić zasadniczego miernika legalności aktów wykonawczych podjętych na podstawie zawartych w ustawach delegacjach. Gmina podniosła również, że zarzucany "brak precyzji" w określeniu obmierzanego terenu nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a wnioskowanie, że ta niejednoznaczność sprzeciwia się celom cytowanej ustawy jest zbyt daleko idące. Rada Miejska działała w granicach przyznanej jej swobody. Jeśli zaś przepis pozostawiał do uznania rady gminy sposób wykonania ustawy, to skorzystanie z tej swobody nie mógł być uznany za działanie dowolne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że błędne w całości lub w części uzasadnienie prawidłowego orzeczenia, jak też naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Mając na względzie te przesłanki Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, chociaż niektóre jej zarzuty były trafne. Istota zarzutów dotyczących naruszenia art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż określenie w sposób przyjęty w uchwale metody obliczania odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych stanowi niewłaściwe wykorzystanie kompetencji Rady Gminy określonych w art. 12 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem strony skarżącej, stanowisko Sądu I instancji jest błędne, gdyż Rada Gminy skorzystała z przysługującej jej w tym zakresie samodzielności, zaś treść zakwestionowanych postanowień uchwały jest zrozumiała, weryfikowana i niestwarzająca kontrowersji. Natomiast Sąd I instancji w swej ocenie nie uwzględnił treści art. 12 ust. 4 ww. ustawy. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Treść powołanego przepisu uprawnia do stwierdzenia, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż przepis ten ma charakter normy upoważniającej do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży. Słusznie przy tym Sąd wskazał, że przez zasady te należy rozumieć położenie punktów sprzedaży, jak i miejsc podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych. Trafny jest też pogląd Sądu, że upoważnienie zawarte w powołanym wyżej przepisie nie przewiduje zupełnej dowolności w określeniu tychże zasad, gdyż muszą one pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określonymi w preambule, jak i art. 1 i 2 tej ustawy. Wbrew zarzutom strony skarżącej, Sąd I instancji za wzorzec kontroli legalności uchwały nie przyjął wyłącznie tytułu, preambuły i art. 1 ww. ustawy, ale także regulacje zawarte w art. 2 tejże ustawy. Zauważyć więc należy, że sformułowany w preambule cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi znalazł odzwierciedlenie w jej art. 1 ust. 1, w którym ustawodawca zobowiązał wszystkie organy do podejmowania działań zmierzających m.in. do ograniczania spożycia napojów alkoholowych. Natomiast w art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i pkt 4 tej ustawy przyjęto, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie ukształtowanie polityki społecznej, w szczególności przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokojenie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, działalność wychowawczą i informacyjną oraz ograniczenie dostępności alkoholu. Jednocześnie w art. 2 ust. 2 tej ustawy wskazano, że zadania, o których mowa w ust. 1, uwzględnia się w założeniach polityki społeczno-gospodarczej w postaci Narodowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, zatwierdzanego przez Radę Ministrów. Tak określone cele i zadania powinny być uwzględnione przy podejmowaniu uchwały w oparciu o art. 12 ust. 2 ww. ustawy. W tej sytuacji istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że ustalone w ust. 4 § 1 zaskarżonej uchwały określenie sposobu odmierzania odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych jest na tyle niejednoznaczne, że nie dąży do realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ww. ustawy i może służyć omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. W związku z powyższym należy zauważyć, że w doktrynie podkreśla się, iż przy podejmowaniu uchwał w oparciu o art. 12 ust. 2 ww. ustawy rady gminy powinny mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (I. Skrzydło-Niżnik "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz",. Zakamycze 2002, kom. do art. 12). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. W zaskarżonym wyroku WSA przyjął, że niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych wynika z użycia w ust. 4 § 1 uchwały sformułowania "utwardzonych powierzchni ziemi", które ma znaczenie wieloznaczne i przez to może przyczyniać się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości. Wbrew zarzutom strony skarżącej, powyższe stanowisko Sądu I instancji jest trafne. Określenie w ten sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych jest wysoce nieprecyzyjne, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i w praktyce może prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ww. ustawy. Zauważyć bowiem należy, że czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma m.in. bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Uchwały określające zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jako akty prawa miejscowego muszą być w swej treści komunikatywne. Trafnie więc uznał Sąd I instancji, że stanowienie tego rodzaju norm prawnych niezgodnie z zasadami redagowania tekstów prawnych w taki sposób, że stwierdzony brak ich precyzji i widoczna na pierwszy rzut oka niejednoznaczność stwarzająca zagrożenie prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ww. ustawy, uprawnia do przyjęcia, iż uchybienie tego rodzaju stanowi naruszenie prawa. Wbrew zarzutom strony skarżącej, Sąd I instancji kwestionując określony w podjętej uchwale sposób obliczania przedmiotowej odległości trafnie zarzucił brak precyzji w tymże działaniu prawotwórczym. Jednocześnie brak podstaw do przyjęcia, jak to sugeruje się w skardze kasacyjnej, aby Sąd w zaskarżonym wyroku w sposób kategoryczny postulował przyjęcie konkretnej metody obliczania tychże odległości. Sąd I instancji wskazał bowiem przykładowo różne możliwe zasady określenia sposobu obliczania odległości łączących określone miejsca w terenie, sugerując jedynie, czy w tych konkretnych okolicznościach nie należałoby rozważyć liczenia odległości wzdłuż osi czy określonej krawędzi jezdni drogi publicznej. Tego rodzaju stanowisko należy traktować jedynie jako jeden ze sposobów, który mógłby umożliwić skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów, pomiędzy którymi ma nastąpić obmiar odległości pomiędzy tzw. obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podkreślić należy, że Sąd I instancji wskazał też, że przy podejmowaniu tego rodzaju uchwały należy przewidzieć weryfikowany sposób mierzenia odległości, w sytuacji gdy między tymi miejscami nie ma dróg publicznych. Zatem zarzut, że stosowanie kryterium postulowanego przez Sąd I instancji nie znajduje uzasadnienia w przypadku terenów, na których znajdują się drogi wewnętrzne, nie jest trafny. Zauważyć przy tym należy, iż zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych pojęcie: drogi, pasa drogowego czy też ulicy, jezdni lub chodnika, nie odnoszą się wyłącznie do dróg publicznych lecz dróg w ogóle, a zatem dróg wewnętrznych. Strona skarżąca trafnie zauważa, iż Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały nie odniósł się do treści art. 12 ust. 4 ww. ustawy. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to uchybienie nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro z art. 184 p.p.s.a. wynika, że naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować jej oddaleniem. Z przepisu tego wynika, że m.in. usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Powyższe oznacza, że rada gminy podejmując uchwałę dotyczącą zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powinna mieć na względzie regulacje zawarte w art. 12 ust. 4 ww. ustawy. Przepis ten ma charakter upoważniający, zatem powinien być także wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały, podobnie jak przepis art. 12 ust. 2 tej ustawy. Jednakże wstępna treść zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2003 r., jak i jej uzasadnienie wskazują, że przepis ten nie został powołany jako postawa prawna, w oparciu o którą podejmowana została przedmiotowa uchwała. Dodać należy, że w wyjaśnieniach z dnia 21 maja 2010 r. skierowanych do Prokuratora Rejonowego we W., dotyczących zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, wprost stwierdzono, iż "Ogólny postulat ustawy, określony w art. 12 ust. 4 o ograniczeniu dostępności do alkoholu nie może stanowić punktu odniesienia do sformułowanych zarzutów o niezgodności uchwały z przepisami ustawy". Z powyższego nie wynika zatem, aby przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały uwzględniono powinność ograniczania dostępności do alkoholu określoną w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wydaje się być wątpliwie, aby Rada Gminy kierowała się przesłankami określonymi w art. 12 ust. 4 uchwały, zważywszy, że z ujawnionego na rozprawie przed Sądem I instancji protokołu nr V/2003 z sesji Rady Miejskiej we W. z dnia [...] stycznia 2003 r. wynika, iż w pierwszej kolejności podjęto uchwałę nr [...] w sprawie ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych, a w dalszej kolejności dopiero podjęto uchwałę nr [...] w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (pkt 4g i pkt 3h zał. nr 10 i 11). Dodać też należy, że Sąd I instancji (w tzw. sprawozdawczej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku) wskazał, iż Rada Miejska we W. prezentuje pogląd, że w art. 12 ust. 4 ww. ustawy nie określono żadnych konkretnych kryteriów ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a zatem miała ona autonomię w określeniu tych zasad. Zważywszy na treść art. 12 ust. 4 ww. ustawy stwierdzić należy, że przepis ten powinien być stosowany łącznie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. W sytuacji gdy w zaskarżonej uchwale nie odwołano się do treści art. 12 ust. 4 ww. ustawy, samo nieodniesienie się przez Sąd I instancji do tej regulacji w tych okolicznościach sprawy nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Dodać należy, że Sąd oceniając zaskarżoną uchwałę miał na uwadze treść art. 2 ustawy, a przepis ten w ust. 1 pkt 4 mówi o obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. Powyższe oznacza tylko tyle, że podejmując ponownie uchwałę organ gminy winien uwzględnić też treść art. 12 ust. 4 ustawy. Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona uchwała narusza art. 1 i 2 ww. ustawy, to w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzut, iż Sąd ten naruszył art. 12 ust. 2 tej ustawy w sposób sformułowany w petitum skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest przy tym zarzut dotyczący naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji kwestionując zaskarżoną uchwałę w ust. 4 i 5 § 1, nie naruszył w ten sposób zasady samodzielności gminy. Samodzielność gminy określona w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy muszą być zgodne z obowiązującym prawem. Prawna ochrona samodzielności gminy nie obejmuje działań bezprawnych (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1991 r., sygn. SA/Wr 841/91, ONSA 1993/1/5). Brak podstaw do uznania za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ustawy o prokuraturze "poprzez przyjęcie, że § 1 ust. 4 i 5 uchwały jest niezgodny z prawem". Przede wszystkim należy zauważyć, że tak sformułowany zarzut nie został w ogóle uzasadniony w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że jej autor nie przedstawił żadnych argumentów mających na celu "usprawiedliwienie" i wyjaśnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z powyższym należy jedynie stwierdzić, że wskazany art. 5 ustawy o prokuraturze, uprawnia prokuratora m.in. do wystąpienia do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie Prokurator Rejonowy we W. skorzystał z przysługującej mu w tym zakresie kompetencji. Trudno zatem przyjąć, aby Sąd administracyjny rozpoznając tak wniesioną skargę naruszył ww. przepis prawa. Nie jest uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. Istota tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia, że w sprawie nie stwierdzono istotnego naruszenia prawa, a zatem brak było podstaw do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 147 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna jej sprzeczność z prawem, tzn. gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy to wprost wynika z treści tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 1 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 955/08, zbiór lex nr 511464), iż teza, że naruszenia prawa postanowieniami uchwały muszą być istotne, aby można było stwierdzić ich nieważność, nie jest uzasadniona w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przesłanki nieważności takich aktów nie są tożsame z przesłankami nieważności określonymi w k.p.a. mimo odesłania "odpowiednio" do jego postanowień. Innymi słowy, wyróżnienie kategorii "nieistotnych" naruszeń prawa nie uprawnia do konkluzji, iż pozostałe muszą mieć przymiot istotności. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej ust. 4 i ust. 5 § 1 tej uchwały, wskazał jakie stwierdzone naruszenia prawa – w jego ocenie – uzasadniały tego rodzaju rozstrzygnięcie. Zarzuty skargi kasacyjnej skoncentrowały się jedynie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji dotyczącego stwierdzonych naruszeń prawa odnośnie ust. 4 § 1 zaskarżonej uchwały i zostały uznane za bezzasadne. Zarówno w podstawach kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano stanowiska Sądu odnoszącego się do stwierdzonych naruszeń prawa odnośnie ust. 5 § 1 zaskarżonej uchwały. Ogólny zarzut, że Rada Miejska działała w granicach przyznanej jej swobody, podejmując uchwałę w części ust. 4 i 5 § 1 tej uchwały, nie mógł być skuteczny, zważywszy na bezzasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem brak było podstaw do uznania, iż zarzut dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. jest uzasadniony. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.