II OSK 955/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 47/08 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy B. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 47/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone przez Radę Miejską w B. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [..], nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [..], nr [..] w sprawie zmiany uchwały z dnia [..] nr [..] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy B.. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [..]. stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [..], która zmieniono uchwałę nr [..] z dnia [..] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy B.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy określa statut, takiego charakteru nie ma zaś, poświęcony kwestiom porządkowym, regulamin rady gminy i nie jest dopuszczalne kwalifikowanie go jako załącznika do statutu gminy celem podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w B. wniosła skargę do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż Rada Miejska w B. może przyjąć swój regulamin tylko odrębną uchwałą na podstawie upoważnienia zawartego w statucie, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej, nie ma podstawy prawnej do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie regulaminu rady gminy, regulamin taki powinien stanowić materię statutową ze względu na ustrojowy charakter zawartych w nim postanowień; 2) art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że regulamin rady gminy ze względu na swój charakter nie może być uchwalony w formie załącznika do statutu; 3) art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż przepis ten nie stanowi podstawy do nadania radzie miejskiej regulaminu w formie załącznika do statutu gminy stanowiącego akt prawa miejscowego, gdyż nie zawiera przepisów określających wewnętrzny ustrój gminy; 4) art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem i przez nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu charakteru zbyt ogólnego oraz niewskazanie, jakie konkretnie postanowienia Regulaminu Rady Miejskiej w B. są sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że ustrój gminy, w tym przede wszystkim organizacja i zasady działania organów gminy, powinny być regulowane w akcie prawnym określonym przez ustawodawcę jako statut gminy, nie zaś regulamin rady. Zdaniem organu nadzoru w regulaminie nie może być zawarta materia statutowa ani nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy. Tymczasem przyjęty przez Radę Miejską w B. Regulamin, poza uregulowaniem kwestii porządkowych i kancelaryjnych, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, normujące tryb pracy organów gminy (tj. zawiera materię statutową) oraz przytacza przepisy zawarte w ustawie o samorządzie gminnym. Nastąpiło zatem niedopuszczalne pomieszanie materii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając powyższe rozstrzygniecie nadzorcze wskazał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia bowiem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie mógł Wojewoda L. jedynie w przypadku stwierdzenia, że uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [..] naruszono w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego. Ponadto w ocenie Sądu, w świetle treści art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda L. wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie nadzorcze, nie wykazał w sposób jednoznaczny i wyczerpujący sprzeczności z prawem postanowień uchwały, a umotywowanie aktu nadzoru sprowadziło się do ogólnikowych sformułowań. Nie przytoczył konkretnych przepisów obowiązującego prawa, z którymi poszczególne postanowienia uchwały są w sposób istotny sprzeczne, nie zawarł w uzasadnieniu wykładni przepisów naruszonych przez przedmiotową uchwałę. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów; przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Zdaniem Sądu I instancji uchwała nie jest sprzeczna z prawem w sposób istotny i uzasadniający orzeczenie o nieważności tejże uchwały. Tym samym, w ocenie sądu, organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając jej nieważność. Z przepisów konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, by regulamin rady gminy nie mógł być uregulowany w formie załącznika do statutu gminy. Konstytucja nie przesądza formy, w jakiej powinny być stanowione akty prawa miejscowego. W myśl art. 169 ust. 4 Konstytucji ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Uchwalanie statutu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). W myśl art. 44 ust. 1 cyt. ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Z powyższego wynika więc, że właściwą formą stanowienia statutu i materii statutowej jest uchwała organu stanowiącego gminy czyli rady gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut, który określa m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Zatem w obrębie materii statutowej, tj. ustrojowej, są na pewno sprawy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Sąd stwierdził, że faktem jest, iż uchwała z dnia [..] w postaci Regulaminu Rady Miejskiej w B. zawiera zarówno postanowienia o charakterze ustrojowym (jest ich przytłaczająca większość), jak i postanowienia o charakterze kancelaryjnym i porządkowym, przy czym cały akt nosi nazwę Regulaminu Rady Miejskiej w B. i stanowi załącznik do Statutu Gminy B.. Rada Miejska w B. , stanowiąc w uchwale z dnia [..], że uchwalany Regulamin Rady Miejskiej w B. będzie załącznikiem nr 4 do Statutu Gminy B., zawarła w nim głównie problematykę o charakterze ustrojowym. W ocenie Sądu zamieszczenie powyższej materii, w przeważającej części o charakterze ustrojowym, w załączniku do statutu gminy, w świetle faktu, że załącznik stanowi integralną część statutu, nie pozbawia postanowień przedmiotowej uchwały charakteru ustrojowego, a także nie nadaje postanowieniom o charakterze porządkowym i kancelaryjnym statusu materii ustrojowej. Przeciwnie, wyłączenie powyższej problematyki z regulacji statutowej do regulacji aktu niemającego charakteru statutu gminy, stanowiłoby naruszenie przepisów obowiązującego prawa. Kwestia umieszczenia postanowień dotyczących regulacji wewnętrznej organizacji i trybu pracy rady gminy w załączniku do statutu gminy, a nie w samym statucie stanowi zagadnienie z zakresu redakcji tekstu statutu i kwestię techniczną. Z żadnych z powołanych powyżej przepisów Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, by zamieszczenie w załączniku do uchwały przepisów ustrojowych powodowało, że przepisy te nie mają charakteru normatywnego, ani by zamieszczenie w załączniku do statutu gminy przepisów kancelaryjnych i porządkowych nadawało im status prawa ze sfery ustrojowej. Fakt uchwalenia Regulaminu Rady Miejskiej w B. jako załącznika do Statutu Gminy B., a więc jako części integralnej statutu, przy nadaniu tej problematyce "technicznej" nazwy "Regulamin Rady Miejskiej w B. " nie uprawnia do uznania jej za sprzeczną w sposób istotny z prawem. Odnosząc się do zarzutu powtórzenia regulacji ustawowej, Sąd wskazał, że jakkolwiek w myśl § 137 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, to czasem sformułowanie stylistyczne i techniczne danego aktu prawa miejscowego wymaga użycia powtórzeń, by akt ów był zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej, do których jest kierowany. W ocenie Sądu organ stanowiący Gminy B. nie dopuścił się zatem istotnego naruszenia prawa, uchwalając jako załącznik do Statutu Gminy B. Regulamin Rady Miejskiej w B. . Dopuszczalna byłaby ocena owego zabiegu jako naruszenia prawa o charakterze nieistotnym, związanym z nadaniem integralnej części statutu gminy nazwy sugerującej, że zawarte w niej są wyłącznie postanowienia o tematyce kancelaryjnej i porządkowej, jednakże nie można przedmiotowej uchwały zakwalifikować jako sprzecznej w sposób istotny z prawem. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Wojewodę L. zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie - art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, iż regulamin pracy Rady Miejskiej w B. przyjęty uchwałą z dnia [..] stanowi materię statutową; - art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na przyjęciu, iż Rada Miejska była uprawniona do uchwalenia regulacji § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu mocą których to przepisów Rada Miejska - po pierwsze -zastrzegła do swojej wyłącznej kompetencji "wyrażenie zgody na nagrywanie obrad przez przedstawicieli telewizji publicznej i komercyjnej, po uprzednim zgłoszeniu Przewodniczącemu Rady zamiaru nagrywania sesji" i - po drugie - ustaliła, iż "osoby dokonują filmowania po uzyskaniu zgody i zajmują wyłącznie miejsca do tego wyznaczone na sali obrad ; - art. 14, art. 33 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż Rada odsyłając projekt uchwały do ponownego rozpoznania w komisjach, jest uprawniona do wskazania, kto ma dokonać w nim zmian i zlecić ich kierunek (§ 29 ust. 10 Regulaminu); - art. 14 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż w przypadku różnej liczby głosów, głosowanie powtarza się do skutku (§ 36 ust. 6 Regulaminu); - § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez przyjęcie, iż Rada Miejska była uprawniona do powtarzania w regulaminie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 2) naruszenie art. 134 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie argumentów organu nadzoru zawartych w odpowiedzi na skargę, wykazujących ewidentną sprzeczność z prawem unormowań Regulaminu Rady Miejskiej w B. . W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi Rady Miejskiej w B. , a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.).W myśl powołanego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten należy interpretować w związku z przepisem art. 135 P.p.s.a. który zobowiązuje sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kontrola sądu uruchomiona skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały nie może zatem ograniczyć się do kontroli i zastosowania konsekwencji prawnych tylko w stosunku do tego rozstrzygnięcia przy jednoczesnej rezygnacji z zastosowania środków prawnych w stosunku do uchwały, będącej przedmiotem zaskarżonego aktu nadzoru. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na jego wady prawne – brak wyraźnego wykazania sprzeczności z określonymi przepisami prawa postanowień uchwały Nr [..] Rady Miejskiej w B. .Są to wady istotne i oczywiste. Ich stwierdzenie nie zwalniało jednak Sądu od oceny pod względem prawnym także uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda , w sytuacji gdy - w odpowiedzi na skargę, znajdującej się w aktach sprawy - organ ten wyjaśnił swoje stanowisko i wskazał przepisy naruszone przedmiotową uchwałą. Uchylenie się Sądu od zbadania zgodności z prawem pow. uchwały w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym( niezależnie od oceny zgodności z prawem tego rozporządzenia) naruszało powołane wyżej przepisy P.p.s.a.. Konsekwencją zawężenia zakresu kontroli sądowej było pominięcie badania wszystkich podnoszonych przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę zarzutów niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały. W świetle art. 135 P.p.s.a. sąd jest zobowiązany ( a nie tylko uprawniony jak było pod rządem przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) do podjęcia środków prawnych w stosunku do sprzecznej z prawem uchwały (zarządzenia) której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo podniesienia iż zasadniczą kwestią w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego jest zbadanie uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze pod względem zgodności z prawem nie rozważył wszystkich podnoszonych przez Wojewodę kwestii prawnych. Ograniczenie zakresu kontroli sądowej spowodowało że poza zakresem rozważań Sądu I instancji znalazły się niektóre kwestie zgodności z prawem postanowień "Regulaminu...", w tym m.in. nakazu uzyskiwania , za pośrednictwem przewodniczącego, zgody Rady na filmowanie obrad , naruszającego przepis art.61 ust. 2 Konstytucji RP , art.18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 78,poz.483 ze zm.) i art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) czy wprowadzenia zasady głosowania "do skutku", naruszającej przepis art. 14 u.s.g. W tym kontekście zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia iż uchwała , której nieważność stwierdził Wojewoda, nie jest sprzeczna z prawem w sposób istotny i uzasadniający orzeczenie o jej nieważności są nieuzasadnione i naruszają przykładowo powołane przepisy . Należy ponadto wskazać, że wyrażona w tymże uzasadnieniu teza iż naruszenia prawa postanowieniami uchwały muszą być istotne aby można było stwierdzić ich nieważność nie jest uzasadniona w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przesłanki nieważności takich aktów nie są tożsame z przesłankami nieważności określonymi w k.p.a. mimo odesłania "odpowiednio" do jego postanowień. Innymi słowy, wyróżnienie kategorii "nieistotnych" naruszeń prawa nie uprawnia do konkluzji iż pozostałe muszą mieć przymiot istotności . Czyni to zasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 14, art. 33 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust..2 pkt 1 u.s.g. Uzasadniony jest także zarzut naruszenia § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz.U. Nr 100,poz.908) przez wykładnię uznającą ,bez analizy określonych postanowień uchwały, za uzasadnione i wręcz konieczne powtarzanie w aktach prawa miejscowego postanowień ustaw i innych przepisów powszechnie obowiązujących. W tej kwestii wypowiedział się m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 stycznia 2001 r. III RN 40/00 (OSNAPiUS, 2001/13/424) stwierdzając, że statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym, nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela ten pogląd. Takie stwierdzenie nie powoduje że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie uznane za naruszenie prawa ale powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo i ewentualne odstępstwo od tej zasady powinno być uzasadnione ( nie można za takie uznać np. powtórzenia przepisu art. 25 ust. 1 i 2 , takich powtórzeń jest w tej uchwale wiele). Ma zatem rację Wojewoda powołując się także na wyrok NSA z 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/988,OSS 2000/1/17 w uzasadnieniu którego stwierdzono, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie bo może to prowadzić m.in. do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy mimo, że styl będzie zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej na co zwraca uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zasadny jest również zarzut iż Sąd błędnie powołał się na przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jako podstawę uchwalania statutu i załącznika do niego, powołany przepis stanowi podstawę do uchwalania aktów dotyczących "organizacji urzędów i instytucji gminnych " a nie do uchwalania statutu gminy. Podstawę prawną uchwalania statutu stanowią przepisy art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 , prawo to w sposób ogólny potwierdza przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. a nie pkt 2 tegoż ust. 2 art. 40 u.s.g. Za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia powołanych przepisów art. 22 i art.40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że regulamin przyjęty uchwałą Nr [..] w sprawie zmiany uchwały Nr [..] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy B. , stanowi materię statutową. Wywody Sądu I instancji w tym zakresie są niejasne .Z prowadzonych wywodów ( opartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych ) pozornie wynikać ma " nakaz wnioskowania w temacie uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [..]..... w kierunku uznania jej za sprzeczną z prawem ;wszak problematyka ustrojowa została umieszczona w akcie rangi regulaminowej. Jednakże fakt uchwalenia Regulaminu Rady Miejskiej w B. jako załącznika do Statutu Gminy B., a więc jako części integralnej statutu, przy nadaniu tej problematyce "technicznej" nazwy "Regulamin Rady Miejskiej w B. " nie uprawnia do uznania jej za sprzeczną z prawem." Ponadto Sąd I instancji stwierdził , że zamieszczenie postanowień o charakterze ustrojowym w regulaminie rady stanowiącym załącznik do statutu gminy nie sprowadzi charakteru ustrojowego takich postanowień do kategorii przepisów porządkowych i odwrotnie, zamieszczenie w regulaminie rady gminy stanowiącym załącznik do statutu gminy przepisów porządkowych i kancelaryjnych nie podniesie owych przepisów do rangi statutu ze sfery ustrojowej . Jednocześnie z rozważań Sądu jednoznacznie wynika, że przedmiotowa uchwała zawiera – w przeważającej części - przepisy o charakterze ustrojowym ,określające organizację wewnętrzną i tryb pracy rady gminy ale także postanowienia o charakterze technicznym, porządkowym i kancelaryjnym. Wszelkie wywody o charakterze statutu gminy , charakteru załączników do statutu i materii ustrojowej mają sens wtedy gdy akt zawiera określone jednorodne normy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje " materii pomieszanie" charakter prawny załącznika do statutu zawierającego postanowienia , które powinny znaleźć się w statucie, postanowienia powtarzające przepisy ustawowe i postanowienia o charakterze porządkowo-technicznym sprawia, że wbrew temu co stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku następuje, z jednej strony, podniesienie przepisów porządkowych do rangi przepisów statutowych a z drugiej, obniżenie rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. W związku z powyższym i ten zarzut należało uznać za uzasadniony. Stanowienie prawa miejscowego podlega regułom określonym w powołanym rozporządzeniu ustalającym zasady techniki prawodawczej .Czym innym jest różnicowanie charakteru prawnego i mocy poszczególnych części statutu gminy w zależności od tego czy mamy do czynienia z częścią główną , czy z załącznikami a czym innym niedbała , niespełniająca wymogów rozporządzenia , redakcja aktu prawnego. Przepisy ustrojowe zachowują charakter statutowy mimo zamieszczenia ich w załączniku, czym innym jest jednak zamieszczenie w załączniku obok przepisów należących do materii statutowej, przepisów ustawowych oraz przepisów o charakterze techniczno-porządkowym. Zamieszczanie powtórzeń przepisów ustawowych, zdaniem Sądu I instancji, może służyć wygodzie mieszkańców( z czym nie można się zgodzić), zamieszczanie w załączniku postanowień o bardzo różnym charakterze tej "wygodzie" i jasności regulacji prawnej nie służy. Zważywszy że zarzuty skargi kasacyjnej były uzasadnione, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.