II SA/Bd 1273/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. E na uchwałę R.M. w N. z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy oddala skargę. W dniu [...] maja 2014 r. Rada Miejska w N. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej zwana u.s.g.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej zwana u.g.n.), uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez Burmistrza Miasta i Gminy N. umowy dzierżawy. Na podstawie tej uchwały organ wyraził zgodę na zawarcie przez Burmistrza Miasta i Gminy N. umowy w trybie przetargowym na okres 5 lat, na dzierżawę gruntów na cele rolne (działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha) w miejscowości O. A. E. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą uchwałę, zarzucając organowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez nieobjęcie uchwałą postanowień dotyczących gruntu użytkowanego przez skarżącą oraz naruszenie art. 56 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w [...] r. na mocy ustawy Karta Nauczyciela otrzymała od organu prowadzącego szkołę grunt do osobistego użytkowania, stanowiący część działki nr [...] o pow. [...] ha w miejscowości O. Po przejściu na emeryturę skarżąca utrzymała powyższe uprawnienie na mocy art. 60 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do wyłącznych zadań gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W wydanej przez gminę uchwale brak jest postanowień dotyczących użytkowanej przez skarżącą działki, dlatego do wypowiedzenia użytkowania gruntu nigdy nie doszło. Brak jest podstaw do wyrażenia zgody burmistrzowi na wydzierżawienie działki nr [...], skoro jej wydzielonym pasem o powierzchni [...] ha wciąż zgodnie z prawem dysponuje skarżąca jako użytkownik. W ustawie Karta Nauczyciela brak jest przepisów regulujących tryb przyznawania prawa użytkowania gruntu oraz jego ewentualnego odebrania. Nie oznacza to jednak, że postępowanie organów administracji publicznej może być w tej materii dowolne. Nieprawidłowe jest uznanie sprawy za załatwioną przez burmistrza poprzez samo wysłanie korespondencji. Na przedmiotową działkę składa się m.in. wydzielony pas o pow. [...] ha, który był przedmiotem użytkowania przez skarżącą. Uchwała bezprawnie podjęła ustalenia dotyczące m.in. działki użytkowanej przez skarżącą, ponieważ przedmiotowy grunt nigdy nie został jej odebrany. Dokonano rozporządzenia działką nie zmieniając wcześniej lub w tej samej uchwale uprawnień skarżącej do użytkowania tejże działki. W piśmie z dnia [...].03.2014 r. Burmistrz zwrócił się do skarżącej z propozycją zamiany użytkowanej przez nią działki na inną w związku z przeznaczeniem jej obecnej nieruchomości do dzierżawy w 2014 r. Na powyższe pismo skarżąca udzieliła odpowiedzi wskazując, że nie jest zainteresowana zamianą użytkowanej przez nią działki na inną i poprosiła o wskazanie przepisów prawa, na podstawie których miałoby dojść do przekazania użytkowanej i posiadanej przez nią gruntu na rzecz organu. Pismem z dnia [...].04.2014 r. burmistrz wskazał, że zobowiązuje skarżącą do przekazania użytkowanych gruntów gminie. Niedopuszczalne na gruncie obowiązującego prawa jest rozstrzyganie przez organ władzy publicznej spraw dotyczących mieszkańców na podstawie wysyłanej korespondencji. Zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Nie ma możliwości, aby uznać, że pismem burmistrza obywatel państwa prawnego mógł być do czegokolwiek zobowiązany. Nie ma żadnych przepisów proceduralnych, które regulowałyby tryb przyznawania prawa do użytkowania osobistego gruntu ani trybu jego odbierania. W żadnym jednak wypadku nie znaczy to, że działania organów administracji publicznej mogą być w tym przedmiocie zupełnie dowolne. Byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami państwa prawnego, zgodnie z którymi organy administracji publicznej działają tylko i wyłącznie w granicach i na podstawie prawa. Dopuszczenie dowolności w tym zakresie doprowadziłoby do iluzoryczności funkcjonowania przedmiotowego uprawnienia ze względu na jego niedookreśloność. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, jednostronne i uznaniowe określenie treści uprawnień z art. 56 Karty Nauczyciela pozostaje w sprzeczności zarówno z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w powiązaniu z nakazem ochrony praw majątkowych jak i z zasadą przyzwoitej legislacji, wymagającą stanowienia przepisów jasnych i zrozumiałych, o dostatecznym stopniu określoności, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą one praw obywateli chronionych na poziomie konstytucyjnym. Jednocześnie Rzecznik zwraca uwagę na to, że w przypadku pozbawienia powyższego uprawnienia nie ma w zasadzie możliwości obrony przed działaniami organów administracji publicznej. W razie bezpodstawnej odmowy przyznania działki gruntu trudno wytoczyć powództwo o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli przez organ prowadzący szkołę, skoro nie wiadomo nawet, jakiej treści prawo (i dlaczego właśnie takiej) ma być ustanowione. Z tego samego powodu także prawidłowe ustalenie przez sąd treści tego prawa na podstawie art. 189 k.p.c. napotyka trudności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na skutek pisma skarżącej skierowanego do Wojewody K.-P. ww. uchwała została poddana ponownemu badaniu pod względem formalno-prawnym i uznana za zgodną z obowiązującym prawem. Pismem z dnia [...].03.2014 r. użytkowanie przedmiotowej działki zostało wypowiedziane i jednocześnie została złożona propozycja użytkowania innego gruntu. Jednak skarżąca nie zgadzała się ze stanowiskiem Gminy N. i jako argument podnosiła nabycie gruntu do użytkowania w 1985 r. i zachowanie tego prawa do tej działki na podstawie przepisów Karty Nauczyciela. W konsekwencji działka została zdana Gminie N. i podjęta została zaskarżona uchwała zgodnie z kompetencją zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 19 lit. a u.s.g. Wydzierżawienie w całości działki nr [...] miało na celu bardziej efektywne i racjonalne gospodarowanie mieniem gminnym. Co do zasady skarżąca posiada prawo do osobistego użytkowania działki gruntu w myśl przepisów art. 56 i art. 60 Karty Nauczyciela. Natomiast ustawodawca nie ograniczył prawa do osobistego użytkowania przez cały okres trwania tego uprawnienia do jednej i tej samej działki gruntu. Uregulowania zawarte w ustawie Karta Nauczyciela są przepisami lex specialis w zakresie podmiotowym, a w pozostałym należy stosować przepisy ogólne zawarte w Kodeksie cywilnym. Ponadto żadna ze stron nie posiada jakiegokolwiek dokumentu na okoliczność przekazania gruntu w użytkowanie. Trudno więc ustalić, w jakiej formie doszło do tej czynności prawnej i jakie zostały ustalone prawa i obowiązki stron. Wymieniona działka była oddana przez skarżącą w użytkowanie innemu nauczycielowi przez przynajmniej kilka lat, o czym organ niedawno powziął taką informację. Natomiast art. 56 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela wskazuje expressis verbis, że nauczyciel winien osobiście użytkować i jego rodzina działkę gruntu. W tym stanie faktycznym wątpliwe jest posiadanie nadal uprawnienia skarżącej w myśl art. 60 ustawy Karta nauczyciela do użytkowania jakiejkolwiek działki gruntu. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa jak i interesu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga była niezasadna. W pierwszej kolejności należało skontrolować, czy skarga została złożona w ustawowym terminie. Zgodnie z art. art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z akt postępowania wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (data wpływu [...] sierpnia 2014 r.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie uwzględnił niniejszego wezwania, a negatywne stanowisko w tej sprawie przedstawił w piśmie z dnia [...] września 2014 r., doręczonym skarżącej dnia [...] września 2014 r., natomiast skarga wpłynęła do organu dnia [...] października 2014 r. W świetle powyższego Sąd uznał, że skarga spełnia wymagania formalne. Skarżąca wniosła ją w ustawowym terminie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. O tym, kto i na jakich warunkach może wnieść skargę do sądu oraz jakiego rodzaju uchwały organów gminy mogą być zaskarżone, rozstrzyga art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem skargę, o której mowa, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą organu gminy, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, przy czym zaskarżeniu w omawianym trybie podlegają tylko uchwały podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 24.09.1997 r., III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, Nr 6, poz. 171). Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w N. wyraziła zgodę na zawarcie przez Burmistrza Miasta i Gminy N. umowy w trybie przetargowym na okres 5 lat na dzierżawę gruntów na cele rolne. Uchwała ta podjęta została w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 4), zatem, sprawa wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie przetargowym nieruchomości gminnej jest takim aktem z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje powszechny pogląd, że uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu jest sprawą z zakresu administracji publicznej i może zostać zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (vide np. wyrok WSA w Kielcach z 25.10.2007 r., II SA/Ke 510/07, LEX nr 653472, wyrok NSA z 28.04.2010 r., I OSK 194/10, LEX nr 595305). Niewątpliwie pogląd ten dotyczy również uchwał wyrażających zgodę na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości. W przypadku wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 u.s.g. obowiązkiem sądu jest nadto ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w konsekwencji, czy strona skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez ten organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak interesu prawnego po stronie skarżącej wyłącza dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i prowadzi do oddalenia skargi z uwagi na brak legitymacji materialnej skarżącej (por. wyrok NSA z 3.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511; wyrok NSA z 19.03.2008 r., II OSK 1613/07, LEX nr 470910; wyrok SN z 13.10.1987 r., III PAN 1/87 - niepubl., postanowienie NSA z 6.10.2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, LEX nr 280389). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie rozumiane w opisany wyżej sposób. Wskazać bowiem należy, że pismem z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. wypowiedział skarżącej prawo osobistego użytkowania przedmiotowego gruntu objętego treścią zaskarżonej uchwały, proponując jednocześnie w zamian inną nieruchomość w tej samej miejscowości. Prawo to przysługiwało skarżącej na podstawie art. 56 (w zw. z art. 60) ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym nauczyciel zatrudniony na terenie wsi ma prawo otrzymać do osobistego użytkowania i jego rodziny działkę gruntu szkolnego, a organ prowadzący szkołę przydziela w miarę możliwości potrzebny obszar gruntu, o ile grunty szkolne nie wystarczają na realizację uprawnienia określonego w ust. 1, jednak o powierzchni nie większej niż 0,25 ha. W ocenie Sądu prawo to nie jest prawem dożywotnim w tym sensie, że gmina ma możliwość zmiany i przydzielenia nauczycielowi w zamian przyznanego mu gruntu innego, o tej samej powierzchni. Jest to pogląd słuszny z uwagi na umożliwienie gminie prawidłowej i racjonalnej gospodarki gruntami będącymi jej własnością. W przypadku gdyby skarżąca nie zgadzała się z wypowiedzeniem przysługującego jej prawa użytkowania gruntu, mogła w oparciu o art. 189 k.p.c. dochodzić przed sądem powszechnym ustalenia istnienia tegoż prawa, czego jednak nie uczyniła. Jej argumenty dotyczące trudności w rozstrzygnięciu przez tenże sąd jej ewentualnego powództwa o ustalenie nie mogą stanowić przeszkody do uznania, że organ w prawidłowy sposób dokonał wypowiedzenia prawa użytkowania gruntu. Skoro zatem skarżącej – na skutek dokonanego wypowiedzenia – nie przysługiwało żadne prawo do przedmiotowego gruntu, nie miała ona jakiegokolwiek interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do zaskarżenia uchwały. Niezależnie od tego, nawet uznając, że organ nie dokonał wypowiedzenia prawa użytkowania gruntu lub dokonał go w sposób nieprawidłowy, zaskarżona uchwała nie narusza praw skarżącej, ponieważ stanowi ona jedynie etap przygotowawczy i poprzedzający cywilnoprawną czynność wydzierżawienia nieruchomości. Dopiero takie wydzierżawienie mogłoby decydować o prawnych skutkach tego typu umowy dla skarżącej. Zaskarżona uchwała bowiem nie jest oświadczeniem woli strony umowy dzierżawy określonej nieruchomości, ani nawet przyrzeczeniem zawarcia takiej umowy, lecz stanowi wyłącznie wskazówkę dla organu wykonawczego, które nieruchomości gminne i na jakich zasadach mogą być wydzierżawione. W świetle art. 35 u.g.n. przejawem woli organu wykonawczego gminy do wydzierżawienia określonej nieruchomości jest sporządzenie przez organ wykonawczy wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia, który w swej istocie, z uwagi na ustawowo określoną treść wykazu, m.in. co do wysokości opłat z tytułu dzierżawy, jest formą oferty. Od tego momentu można rozważać kwestię rozpoczęcia procedury wydzierżawienia określonej nieruchomości. Z tej przyczyny uchwała rady gminy określająca zasady, które nieruchomości i na jakich zasadach mogą być wydzierżawione, adresowana jest przede wszystkim do organu wykonawczego, stanowi dla niego wskazówkę, jakie reguły powinien każdorazowo stosować w obrocie gminnymi nieruchomościami w ramach jego kompetencji wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Z uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie wynikają dla innych podmiotów żadne prawa, które mogłyby stanowić podstawę prawną roszczenia o dokonanie wydzierżawienia na ich rzecz określonych w uchwale nieruchomości i tym samym nie stanowi ona naruszenia interesu prawnego skarżącej. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Na koniec jedynie należy wskazać, że wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, w szczególności w art. 200 p.p.s.a., w myśl którego zwrot kosztów postępowania należy się jedynie stronie skarżącej i to tylko w przypadku uwzględnienia skargi.