IV SA/Wa 2247/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium, SKO w W., organ II instancji) znak: [...] z [...] maja 2015 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w W. (dalej: skarżąca, strona skarżąca, Spółka) reprezentowanej przez radcę prawnego G. F. od decyzji Zarządu [...] W. (dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] marca 2015 r., znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego jakim jest montaż słupa z urządzeniami reklamowymi typu [...] na części dz. nr ew. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] (nośnik nr 8), na terenie [...] W. W decyzji z [...] maja 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: We wniosku z 18 kwietnia 2013 r. [...] S.A. w W., reprezentowana przez radcę prawnego G. F., wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego jakim jest jakim jest montaż słupa z urządzeniami reklamowymi typu [...] na części dz. nr ew. [...], w obrębie [...], przy al. [...] w W. Organ I instancji w decyzji z [...] marca 2015 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego jakim jest montaż słupa z urządzeniami reklamowymi typu [...] na części dz. nr ew. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] (nośnik nr 8), na terenie [...] W. W odwołaniu, Spółka zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną ocenę przesłanek wynikających z tego przepisu i w konsekwencji błędną odmowę wydania warunków zabudowy. Decyzji zarzucono również naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz właściwego uzasadnienia decyzji. W decyzji z [...] maja 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do Sądu SKO w W. wskazało, że z uwagi na funkcję planowanej inwestycji organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę ocenę dobrego sąsiedztwa w stosunku do obiektów budowlanych o tej samej funkcji – nośników reklamowych. Rodzaj inwestycji ograniczył niezbędny zakres analizy, gdyż do obiektu w postaci słupa z urządzeniem reklamowym nie ma zastosowania wyznaczenie parametrów takich jak: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. W ocenie Kolegium, analiza wykonana w niniejszym postępowaniu wskazała, że wnioskowane urządzenie reklamowe nie stanowi kontynuacji cech i parametrów istniejących w analizowanym terenie obiektów budowlanych powstałych w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności funkcja, wielkość powierzchni reklamowej i usytuowanie obiektu wyjątkowo niekorzystnie wpływa na estetykę skrzyżowania [...] – eksponowanego w krajobrazie miasta. Według SKO w W., ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe. W niniejszej sprawie brak jest możliwości kontynuowania funkcji usługowej na podstawie innego obiektu. Nie można zatem uznać, że obiekt w postaci nośnika reklamowego pełni te same funkcje, jak istniejący w obszarze analizowanym obiekt usług handlu. W skardze strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieprawidłową ocenę kryteriów jakie muszą być spełnione, aby decyzja mogła być wydana i poprzez to utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji Zarządu [...] W. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez wadliwe zastosowanie polegające na braku precyzyjnego wyjaśnienia przyczyn wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego w odległościach od działki objętej wnioskiem: 50 m w kierunkach północnym, południowym i zachodnim, oraz 95 m w kierunku wschodnim. Strona skarżąca w skardze wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, przyznanie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka w skardze powołuje się na złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiekty budowlanego jakim jest montaż słupa z urządzeniem reklamowym typu [...] omyłkowo nazwanym w skardze [...] (zaskarżona decyzja Kolegium dotyczy urządzenia reklamowego typu [...]. W skardze wskazano, że patrząc na dozwolone badanie kontynuacji funkcji oraz dobrego sąsiedztwa dla reklamy [...] S.A., organ I i II instancji winny brać pod uwagę funkcję usługową, która określa obszar analizy (tożsama funkcja cechuje reklamy) oraz jedyny legalnie funkcjonujący nośnik reklamowy. Takie spojrzenie na sprawę pokazuje, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji Spółki nie wprowadzi chaosu urbanistycznego w okolicy, gdyż znajdować się na nim będą tylko dwa nośniki reklamowe, które kontynuują funkcję terenu. Powyższe zdaniem strony skarżącej, oznacza, że reklama [...] S.A. spełnia przesłanki w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Według strony skarżącej, organy obu instancji błędnie zinterpretowały pojęcie "kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy", co spowodowało nieuprawnione przyjęcie, iż montaż wnioskowanego nośnika reklamowego na części działki ew. [...] w obrębie [...] narusza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji wydanie negatywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W opinii strony skarżącej, montaż przedmiotowego nośnika reklamowego nie koliduje z wymienioną zasadą, a organy występujące w sprawie błędnie uznały, iż wnioskowana inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego. Zasada "kontynuacji funkcji", wbrew przyjętej przez organy interpretacji, nie oznacza całkowitego powielania celu i charakterystyki dotychczasowej zabudowy przez zabudowę nową. Należy ją rozumieć nie w sposób dosłowny, lecz systemowy. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej inwestycji" (zob. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2145/13, LEX nr 1775540). Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 61 u.p.z.p. jest zatem stwierdzenie, czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy terenu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby ta przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki funkcji oraz sposobu zagospodarowania. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty, forma architektoniczna) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jedynym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wykonane prawidłowo. Zdaniem Sądu, sposób wyznaczenia i wykreślenia obszaru analizowanego jest zgodny z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588). W analizie, która została sporządzona, stanowiącej załącznik do decyzji, wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m w kierunku północnym, południowym i zachodnim oraz 90 m w kierunku wschodnim. Należy wbrew twierdzeniom skargi, podzielić argumenty organu II instancji, że uzasadnieniem dla wyznaczenia większej niż 50 m odległości, (która z uwagi na szerokość działki wyznaczona powinna zostać w min. 50 m) jest specyfika miejsca. Jest to bowiem miejsce eksponowane w krajobrazie miasta, co w konsekwencji zasadnie zdaniem Sądu, spowodowało rozszerzenie obszaru w kierunku wschodnim, do skrzyżowania [...]. Wskazać należy, że przepis § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak uzasadnić z jakich powodów przyjął taki, a nie inny obszar. W ocenie Sądu, uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego w niniejszej sprawie spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonuje o słuszności tego wyboru. Słusznie podnosi Kolegium, że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości minimalnej 50 m od strony wschodniej powodowałoby nie uwzględnienie specyfiki miejsca, w którym jest położona przedmiotowa działka, jak i rodzaj planowanej inwestycji. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wynika w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazującego pierwszy ze wspomnianych wyżej warunków, wydanie decyzji pozytywnej możliwe jest wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przepisie tym zawiera się zasada dobrego sąsiedztwa, nakładająca obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Stwierdzić należy, że co do samej zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Zaznaczyć należy, że praktycznemu stosowaniu zasady dobrego towarzyszą niekiedy wątpliwości do tego, na ile rygorystycznie należy egzekwować podobieństwo zabudowy nowej do zabudowy otoczenia. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, podkreślono, "iż ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Z całą stanowczością jednakże podkreślić należy, że funkcjonowanie powyższej dyrektywy nie oznacza braku możliwości wystąpienia sytuacji, w których rygorystyczne respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa znajduje pełne uzasadnienie. Praktyczną konsekwencją powyższych założeń jest wniosek, że niezbędnym elementem każdego postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnikliwe badanie konkretnych uwarunkowań faktycznych danej sprawy, uwidocznionych w analizie stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji organu II instancji wskazano na specyfikę obszaru analizowanego, w graniach którego położony jest przedmiotowy teren inwestycyjny. Należy zgodzić się z organem, że przyjęty do analizy obszar powinien być uznany z tworzący większą całość. Wyznaczenie zatem obszaru analizowanego w odległości minimalnej 50 m od strony wschodniej powodowałoby nie uwzględnienie specyfiki miejsca w którym jest położona przedmiotowa działka oraz rodzaju planowanej inwestycji. Organ zasadnie zatem wskazał, że rozszerzenie obszaru analizowanego obejmowało teren skrzyżowania dużych ulic, które tworzą jednocześnie otwartą przestrzeń, w której dodatkowe elementy, takie jak np. reklamy wieloformatowe widoczne są ze znacznych odległości. To zdaniem Sądu, uzasadniało poddanie analizie większego obszaru terenów komunikacji w celu ustalenia czy w tym obszarze występuje podobny sposób przeznaczenia terenu, pozwalający stwierdzenie zasady "dobrego sąsiedztwa". Dokonując oceny funkcji zabudowy sąsiedniej w tak wyznaczonym obszarze organy obu instancji stwierdziły istnienie następujących obiektów: budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek usług handlu oraz hydrofornia, wolnostojące nośniki reklamowe, w tym zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Ze względu na funkcję planowanej inwestycji organy w niniejszej sprawie prawidłowo wzięły pod uwagę ocenę dobrego sąsiedztwa w stosunku do obiektów budowlanych o tej samej funkcji czyli nośników reklamowych. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany, w danym miejscu stan i układ dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Lex nr 1145557). Kierując się wskazanymi wyżej przesłankami, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, że analiza wskazała, że wnioskowane urządzenie reklamowe nie stanowi kontynuacji cech i parametrów istniejących w analizowanym terenie obiektów budowlanych powstałych w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów obu instancji, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności funkcja obiektu budowlanego – wielkoformatowego urządzenia reklamowego, koliduje z funkcją analizowanego obszaru. Sąd podziela pogląd organu II instancji, że inwestycja nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obiektów położonych w sąsiedztwie, stanowi element obcy w analizowanym obszarze, powodując degradację przestrzeni skrzyżowania eksponowanego w krajobrazie miasta – [...]. W zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że analizowany obszar to skrzyżowanie eksponowane w krajobrazie miasta, obejmujące teren [...] Obszaru Krajobrazu Chronionego oraz znajdujące się w strefie bezpośredniej ekspozycji cennych kulturowo – osi widokowej [...] (wpis do Rejestru Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), a także [...], a także zespołu [...] (wpis do rejestru Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). Zdaniem SKO w W., ład przestrzenny tego skrzyżowania został zdegradowany poprzez usytuowanie w tym obszarze dużej liczby wolnostojących urządzeń reklamowych, rozmieszczonych w sposób nieuporządkowany. Kolegium zasadnie podnosi, że powierzchnie reklamowe o różnych formatach, zawieszone na różnych wysokościach i zorientowane w różnych kierunkach wprowadzają chaos i dysharmonię, przesłaniającą wartościowe otwarcia widokowe i powodują zakłócenia odbioru ww. prawem chronionych obszarów cennych przyrodniczo oraz obszarów dziedzictwa kulturowego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny zdefiniowany jest przy tym jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wskazać w tym miejscu należy, że pojęcie ładu przestrzennego (jakkolwiek niedookreślone, nieostre), stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Pojęcie ładu przestrzennego, obok pozostałych zasad kształtowania polityki przestrzennej, posiada nie tylko znaczenie faktyczne, ale również znaczenie prawne . Wbrew twierdzeniom skargi, przeprowadzone postępowanie wykazało, że w analizowanym obszarze brak jest obiektów, które pozwoliłyby określić kontynuację funkcji zabudowy. Jedynymi obiektami, co do których można by wyznaczyć kontynuację są w niniejszej sprawie inne nośniki reklamowe. Należy jednak podkreślić, że wszystkie oprócz jednego, są wzniesione niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i stanowią samowolę budowlaną. Zdaniem Sądu, obiekty budowlane wzniesione jako samowola budowlana nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia kontynuacji funkcji zabudowy. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Organy administracji publicznej nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. Pominięcie określonego obiektu budowlanego w ramach analizy urbanistycznej możliwe jest jedynie w razie uzyskania dowodu na okoliczność, że obiekt ten powstał w sposób nielegalny, np. poprzez otrzymanie informacji od organów nadzoru budowlanego albo poprzez skierowanie do nich stosownego wystąpienia" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 819/13, LEX nr 1395461). Należy podzielić stanowisko organu II instancji, że istnienie wprawdzie legalnego, nośnika reklamowego, nie może być przesądzające dla uznania, że jest możliwe na jego podstawie określenie funkcji. Wskazać należy, że obiekt ten powstał przed wejściem w życie planu, którego postanowienia nie nakazywały likwidacji istniejących obiektów. Podkreślenia jednak wymaga, że jest obiekt, którego istnienie będzie ograniczone czasowo, w związku z brakiem możliwości przedłużenia umowy dzierżawy terenu pod ten nośnik, z uwagi na niezgodność z postanowieniami planu. Z tego względu obiekt ten organy obu instancji uznały za niereprezentatywny dla obszaru analizowanego. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia są wystarczające dla uznania, że wobec braku w analizowanym obszarze obiektów, które wyznaczyłby możliwość kontynuacji funkcji, nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego. Oznacza to brak możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że obiekt w postaci nośnika reklamowego pełni te same funkcje jak istniejący w obszarze analizowanym obiekt - budynek usług handlu. Budynek ten realizuje bowiem funkcje uzupełniające zabudowę mieszkaniową, występującą na tym obszarze. Należy zgodzić się z organem II instancji w opinii, którego oddziaływanie wielkoformatowej reklamy jest działaniem pośrednim, nie związanym bezpośrednio z bieżącym, stałym i aktualnym zaspokajaniem potrzeb danego terenu. Nie jest to działalność, która warunkuje, umożliwia czy też wspomaga inne funkcje, w szczególności mieszkaniowe, czy też usług i handlu realizowanego w obiektach budowlanych. Obiekt taki jest też zupełnie odmiennym obiektem od nośnika reklamowego z punktu widzenia technicznego. Parametry tych obiektów są w sposób oczywisty tak odmienne, że nie da się ich w żaden sposób do siebie odnosić, czy też wywodzić ich wzajemny związek, podobieństwo. Podnieść także należy, że istnienie i zapisy planów miejscowych zostały wzięte przez organy orzekające w sprawie z uwagi na ich oddziaływanie na obszar analizowany. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wynikająca z art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.