VII SA/Wa 1034/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2015 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem skargi wniesionej przez (...) jest postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2015 r. nr (...), wydane po zapoznaniu się z odwołaniem skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) października 2014 r. nr (...), znak: (...). Zaskarżonym postanowieniem (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wskazał, że w dniu (...) grudnia 2014 r. wpłynęło odwołanie (...) od decyzji organu powiatowego z dnia (...) października 2014 r. nr jw., o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr (...) w (...). Organ powiatowy nie przyznał praw strony skarżącym w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją. Decyzja ta została skierowana jedynie do pełnomocnika (...), adwokata (...). Natomiast skarżący zostali jedynie powiadomieni o jej wydaniu. Organ wojewódzki wskazał następnie, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Nadto, w orzecznictwie dopuszczono możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, przy czym odwołanie takie może być wzniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. Pełnomocnik (...) decyzję organu I Instancji odebrał w dniu (...) października 2014 r. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin na złożenia odwołania w sprawie rozpoczynał bieg (...) października 2014 r. i upłynął w dniu (...) listopada 2014 r. Odwołanie zostało złożone (...) listopada 2014 r., a więc po terminie. Dlatego też, jak przyjął organ wojewódzki, należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez (...) od decyzji PINB w (...) z dnia (...) października 2014 r. nr (...). W skardze do Sądu na ww. postanowienie organu wojewódzkiego, skarżący – (...) wskazali na przebieg postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu powiatowego z dnia (...) października 2014 r. Podnieśli, iż postępowanie to zostało przeprowadzone w związku z ich pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r., w którym zwrócili się o sprawdzenie realizowanej inwestycji przy ul. (...), a to w związku z wykonaniem utwardzenia od strony ich działki, stanowiącego w istocie miejsce postojowe usytuowane w bliskiej odległości od okien w ich budynku. Wskazali na zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania w tej sprawie, czynności kontrolne mające miejsce (...) września 2014 r. oraz na doręczenie im za pośrednictwem poczty kopii protokołu z tej kontroli. Podnieśli także, iż ww. decyzję organu powiatowego otrzymali za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu (...) listopada 2014 r. Zawierała ona pouczenie o możliwości wniesienia odwołania, co też w terminie uczynili. Skarżący wnieśli w konsekwencji o stwierdzenie naruszenia prawa przez organ wojewódzki wskazując, iż zachowali termin do wniesienia odwołania, a potwierdza to polecenie odbioru oraz korespondencja organu powiatowego o przekazaniu odwołania do organu odwoławczego. Podnieśli przy tym, iż nie mogą zgodzić się z tezą organu, jakoby nie przysługiwał im przymiot strony. Wskazali, że to ich bezpośrednio dotyczy postępowanie właściciela sąsiedniej nieruchomości i, to oni spowodowali wszczęcie postępowania w sprawie. Stwierdzili jednocześnie, że mają zarówno interes prawny, jak i faktyczny w doprowadzeniu do rozebrania części nawierzchni z kostki brukowej, położonej niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na mocy zarządzenia z dnia (...) listopada 2015 r., sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Posiedzenie niejawne wyznaczono na dzień (...) grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Badając zaskarżone w sprawie postanowienie -o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania- w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, iż postanowienie to nie może się ostać, albowiem zostało wydane z naruszeniem prawa. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczony przepis został zastosowany przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z odwołaniem skarżących wniesionym od decyzji organu powiatowego z dnia (...) października 2014 r. nr (...). Organ II instancji uznał, iż odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tego też powodu zastosował ww. przepis. Przyjął przy tym, iż skarżący nie byli stroną postępowania, a wobec tego mogli wnieść skutecznie odwołanie w terminie otwartym dla strony biorącej udział w tym postępowaniu. Skoro pełnomocnik stron postępowania (...) odebrał decyzję organu I instancji w dniu (...) października 2014 r., to odwołanie w sprawie mogło być wniesione do dnia (...) listopada 2014 r. Wniesione po tym terminie musiało być uznane za bezskuteczne, co też i miało miejsce. Sąd nie podziela tak dokonanej oceny. Zdaniem Sądu, ocena ta opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych, a to skutkowało co najmniej przedwczesnym zastosowaniem w sprawie ww. art. 134. Wskazany art. 134 (stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie) obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 (a więc wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub - o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia). W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić trzeba, iż wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami po pierwsze - co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz, po drugie - co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do rozważenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został zachowany. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) października 2014 r. nr (...). Mocą tej decyzji organ powiatowy działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte z urzędu, w przedmiocie prawidłowości realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr (...) w (...), przy ul. (...). Z treści tej decyzji wynika, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem skarżących i dotyczyło budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej realizowanego przez (...), jak również - utwardzenia terenu kostką brukową dokonanego na ww. działce przez te osoby. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że wskazane utwardzenie zostało wykonane przy granicy z działką nr (...) (do której tytuł prawny, zgodnie z aktami posiada skarżąca). We wskazanej decyzji organ powiatowy zawarł prawidłowe pouczenie o przysługującym od niej środku zaskarżenia, a zważyć trzeba, iż zgodnie z ww. art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z rozdzielnika tej decyzji wynika, że została ona wysłana "do wiadomości" także do skarżących, (...) Użycie takiego sformułowania przez organ powiatowy ma wskazywać na to, iż skarżący nie byli stroną postępowania. Tak też przyjął organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie. Organ ten słusznie co do zasady stwierdził, że w sytuacji, gdy odwołanie wnosi osoba, która twierdzi, iż jest stroną, a która nie brała udziału w postępowaniu, termin do wniesienia odwołania należy liczyć od daty doręczenia decyzji stronie postępowania, biorącej w nim udział. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (v. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13, Lex nr 1582125). Choć Sąd orzekając w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela, to jednak zauważa, iż wskazanie na powyższe należało poprzedzić ustaleniami co do tego, czy rzeczywiście skarżący nie brali udziału w postępowaniu i nie otrzymali decyzji organu I instancji, a tego w sprawie nie uczyniono. Wobec okoliczności sprawy, podnieść zaś w tym kontekście trzeba, iż obowiązujące przepisy prawa (znajdujące w tym przypadku zastosowanie) nie znają formuły doręczania korespondencji "do wiadomości". Takiego sposobu doręczenia, tylko do wiadomości, a więc bez możliwości wywołania takim działaniem określonych skutków procesowych, nie przewiduje przede wszystkim Kodeks postępowania administracyjnego. Dlatego też, zdaniem Sądu, jeśli doręczenie to nastąpiło w sposób przewidziany w Kodeksie, to należy uznać je za skuteczne. Stwierdzenie zaś, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu, czy też nie, należy wyprowadzić z analizy przebiegu postępowania. Analiza akt postępowania organu I instancji w niniejszej sprawie wskazuje zaś na to, że skarżący brali udział w postępowaniu, niemalże na każdym jego etapie. Zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania, brali udział w czynnościach kontrolnych na nieruchomości, następnie doręczono im kopię protokołu z tej kontroli; składali także wyjaśnienia, a w końcu – doręczono im decyzję kończącą to postępowanie przed organem I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób w efekcie wywieść, iż skarżący nie brali udziału w toku analizowanego postępowania. Choć organ I instancji przekazując odwołanie do organu II instancji, w piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. wskazał, iż odwołanie wniesione zostało przez osoby nie będące stronami w sprawie, to jednak zachowanie tego organu, powyższego nie potwierdza. Jeśli bowiem organ ten uznał, iż (...) nie mają interesu prawnego, a tym samym – nie są stronami postępowania, to nie miał żadnych podstaw prawnych do tego, aby kierować do tych osób korespondencję, nawet w formule "do wiadomości", czy też zapewniać im udział w podejmowanych czynnościach wyjaśniających. W konsekwencji, w ocenie Sądu, badając zachowanie terminu do wniesienia odwołania, należało wziąć pod uwagę datę, w jakiej decyzja organu I instancji została doręczona skarżącym (bo to w tym przypadku miało miejsce), a nie pozostałym stronom. Z treści odwołania wynika, iż nastąpiło to w dniu 10 listopada 2014 r. za pośrednictwem operatora pocztowego, a więc w sposób przewidziany w art. 39 k.p.a. Potwierdzenie tej daty przez organ odwoławczy winno skutkować przyjęciem, iż termin z art. 129 § 2 k.p.a. został zachowany, skoro odwołanie zostało nadane w dniu 21 listopada 2014 r. (a data ta jest bezsporna). Dlatego też, zdaniem Sądu, akta sprawy winny być uzupełnione w sposób pozwalający na ustalenie daty doręczenia decyzji skarżącym, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie (z uwagi na niekonsekwentne działanie w sprawie organu powiatowego, stosującego przy tym formułę doręczania "do wiadomości" nie znajdującą oparcia w Kodeksie), winny być interpretowane na korzyść skarżących. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż postanowienie organu wojewódzkiego jest wadliwe. Opiera się bowiem na błędnych ustaleniach faktycznych w zakresie dotyczącym udziału skarżących w postępowaniu organu I instancji, a następnie – doręczenia im decyzji tego organu. Dokonując takiej oceny Sąd miał jednocześnie na względzie, że akta sprawy potwierdzają interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie. Kwestionowana decyzja organu I instancji odnosi się m. in. do utwardzenia terenu wykonanego na działce nr (...) przy ul. (...), bez stosownego zezwolenia, od strony działki nr (...) (stanowiącej, zgodnie z aktami sprawy, własność (...), v. k. 91 akt adm. organu I instancji). Utwardzenie to, zdaniem skarżących, jest wykorzystywane jako miejsce postojowe, a to - w bliskiej odległości od okien w ich budynku mieszkalnym. W konsekwencji skarżąca może skutecznie poszukiwać ochrony w sprawie, powołując się na prawo własności oraz § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Wskazany przepis określa bowiem odległości wydzielonych miejsc postojowych m. in. od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, a te zdaniem skarżących nie zostały zachowane. Niezależnie od powyższego, Sąd w tym miejscu dostrzega, iż doręczenie decyzji określonej osobie, nawet biorącej udział w postępowaniu, nie przesądza o jej interesie prawnym w sprawie i przymiocie strony. Podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania jest zaś wyłącznie strona, co obliguje organ odwoławczy przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania, do rozważenia i tej kwestii, o charakterze podmiotowym. Brak przymiotu strony po stronie podmiotu odwołującego się nie uzasadnia jednak zastosowania art. 134 k.p.a., tylko art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Orzekając ponownie, organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Winien więc w pierwszej kolejności wyjaśnić, w jakiej dacie doręczono decyzję skarżącym, a następnie – uaktualnić akta sprawy celem wyjaśnia, czy skarżący posiadają tytuł prawny do działki o nr (...), z którą to mogą skutecznie wiązać interes prawny w niniejszej sprawie. Z wymienionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.