I OSK 1383/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1119/15 w sprawie ze skargi M.G. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie uznania winnym popełnienia zarzucanego czynu i wymierzenia kary nagany 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.G. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1119/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi M.G. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie uznania winnym popełnienia zarzucanego czynu i wymierzenia kary nagany, uchylił zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzeczeniem nr 1/[..] z 18 marca 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w [..] uznał asp. M.G. winną popełnienia zarzucanych jej czynów, tj. tego, że: 1. w nocy z 31 grudnia 2014 r. na 1 stycznia 2015 r. w [..] będąc zwolnioną z zajęć służbowych z tytułu opieki nad chorym dzieckiem na podstawie zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA seria BJ nr 8267321 na okres od 31 grudnia 2014 r. do 2 stycznia 2015 r. dopuściła się nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej wykorzystując zwolnienie w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem biorąc czynny udział w balu sylwestrowym w lokalu [..], tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) w zw. z § 2 Załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. KGP z 7 stycznia 2004 r. nr 1, poz. 3); 2. w dniu 2 stycznia 2015 r. w [..] będąc zwolnioną z zajęć służbowych z tytułu opieki nad chorym dzieckiem na podstawie zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA seria BJ nr 8267321 dopuściła się nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej wykorzystując zwolnienie w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, tj. przebywała na terenie Komendy Powiatowej Policji w [..], gdzie korzystała z siłowni, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r., i na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji wymierzył jej karę nagany. W uzasadnieniu Komendant opisał przebieg postępowania i obszernie przytoczył treść zeznań złożonych w tym postępowaniu przez świadków: J.L. M.J., E.B., M.K., P.Z., S.G., K.P. i M.P. Ponadto przytoczył treść protokołu przesłuchania obwinionej, treść zapisu monitoringu Komendy Powiatowej Policji w [..] z 2.01.2015 r. oraz treść notatki urzędowej asp. A.G. dotyczącej dyslokacji służby 31.12.2014 r. Podsumowując te ustalenia organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż obwiniona nie przestrzegała zasad etyki zawodowej wykorzystując zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, to jest w sposób opisany w zarzutach. Dalej stwierdził, że wobec okoliczności, które nie budzą wątpliwości i w pełni zasługują na pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej, wymierzenie obwinionej określonej w art. 134 pkt 1 ustawy o Policji kary dyscyplinarnej nagany, jako wytknięcie ukaranej przez przełożonego dyscyplinarnego niewłaściwego postępowania (art. 134a ustawy o Policji), uważa za uzasadnione. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożyła obwiniona wnosząc o jego uchylenie w całości i uniewinnienie. Orzeczeniem z dnia 21 lipca 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Zdaniem organu, stanowisko obwinionej, która nie przyznała się do popełnienia zarzucanych jej czynów, nie może zasługiwać na uwzględnienie i uznać to należy za przyjętą linię obrony. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Z kolei zgodnie z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3), w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. W świetle ustalonego stanu faktycznego zachowanie obwinionej, polegające na wykorzystaniu zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby - wynikającej z konieczności sprawowania osobistej opieki nad chorym dzieckiem - niezgodnie z jego przeznaczeniem, naruszało zasady współżycia społecznego. Z natury tych zasad wynika, że nie są one normatywnie określone. Zasady współżycia społecznego to bowiem przyjęte zwyczajowo normy życia społecznego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1998, tom R-Z, s. 716). W doktrynie prawa przyjmuje się z kolei, że pojęcie zasad współżycia społecznego obejmuje także zasady moralne i obyczajowe odnoszące się do postępowania jednych osób wobec innych (Park sp. z o.o., Encyklopedia. Prawo nie tylko dla prawników, Bielsko-Biała 2001, s. 804). Zasady te należy zatem każdorazowo ustalać w odniesieniu do konkretnego zdarzenia. Organ zwrócił uwagę na to, że każdy pracownik jest zatrudniony po to, aby świadczyć pracę na rzecz pracodawcy. Ustawodawca - mając na uwadze również i te zasady współżycia społecznego - ustalił, że jednak w niektórych sytuacjach życiowych pracownik może być legalnie zwolniony ze świadczenia pracy. Taką sytuacją jest na przykład choroba pracownika stwierdzona stosownym zaświadczeniem lekarskim. Taką sytuacją jest także choroba dziecka pracownika do ukończenia 14 lat, jeśli wymaga osobistej opieki pracownika. W przypadku funkcjonariuszy Policji podstawą prawną takiego zwolnienia jest § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644), który stanowi, że policjantowi przysługuje zwolnienie od zajęć służbowych w razie konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym dzieckiem do ukończenia 14 lat. Z kolei zgodnie z ust. 3 pkt 3 ww. paragrafu, podstawę udzielenia zwolnienia od zajęć służbowych stanowi w przypadkach wymienionych w ust. 1 pkt 2 i 3 - zaświadczenie lekarskie o konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Z powyższych przepisów prawnych jasno zatem wynika, że celem takiego zwolnienia jest konieczność osobistego (a nie za pośrednictwem innej osoby) sprawowania opieki nad chorym dzieckiem. Ta konieczność jest ustalana przez lekarza, czyli osobę mającą fachową wiedzę z zakresu leczenia chorób. W konsekwencji obowiązkiem osoby uzyskującej takie zaświadczenie jest stosować się do jego wskazań. Odnosząc powyższe ustalenia do realiów sprawy organ stwierdził, że poprzez udział w balu sylwestrowym oraz korzystanie w dniu 2 stycznia 2015 r. z siłowni obwiniona nie wykorzystała tego zaświadczenia lekarskiego zgodnie z jego przeznaczeniem, którym było sprawowanie osobistej opieki nad chorym dzieckiem. Skoro zatem to zaświadczenie lekarskie stanowiło jednocześnie dla pracodawcy obowiązek zwolnienia obwinionej od pełnienia przez nią służb zaplanowanych na te dwa dni, to bez wątpienia to zachowanie było sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Przechodząc z kolei do kwestii zawinienia organ odwoławczy uznał, że obwiniona czyny te popełniła umyślnie w zamiarze bezpośrednim. Zgodnie bowiem z art. 132a pkt 1 ustawy o Policji, przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi. Obwiniona miała zamiar wykorzystać zaświadczenie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem (zarówno wyjście na bal jak i na siłownię było przez nią zaplanowane, a nie przypadkowe) i to zrobiła. Obwiniona w sposób zawiniony nie przestrzegała zasad etyki zawodowej policjanta w postaci kierowania się zasadami współżycia społecznego, bowiem wykorzystała zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby związanej z koniecznością sprawowania osobistej opieki na chorym dzieckiem niezgodnie z jego przeznaczeniem, a tym samym jest winna popełnienia zarzucanych jej przewinień dyscyplinarnych z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta. Również wymierzoną karę nagany organ odwoławczy uznał za uzasadnioną. Za taką karą przemawia przede wszystkim znaczny stopień winy, odnoszący się - jak to wskazano wyżej - w szczególności do popełnienia czynu określonego w punkcie pierwszym. Jako okoliczność obciążającą zasadnym jest również uznać negatywny skutek tego przewinienia dla służby polegający na tym, że do służby na terenie Posterunku Policji w [..] w tą szczególną noc musiał być skierowany patrol z KPP w [..], co skutkowało odkryciem wyznaczonego im rejonu służbowego w [..]. Kolejną okolicznością uzasadniającą wymierzenie kary było to, że obwiniona popełniła dwa przewinienia dyscyplinarne. Zgodnie zaś z art. 134g ust. 2 ustawy o Policji, za popełnienie kilku przewinień dyscyplinarnych można wymierzyć obwinionemu jedną karę dyscyplinarną, odpowiednio surowszą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy wniosła obwiniona zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 132 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną interpretację tego przepisu prowadzącą do uznania, że obwiniona swoim zachowaniem dopuściła się naruszenia dyscypliny służbowej oraz nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że udział w balu sylwestrowym niewątpliwie stanowił naruszenie zasad etyki zawodowej policjanta. Bezsporne było, co wskazano już wyżej, że skarżąca w tym okresie była przewidziana do pełnienia służby. Zatem jej udział w tym czasie w balu niewątpliwie był postrzegany negatywnie przez inne osoby, w szczególności innych funkcjonariuszy biorących udział w tej imprezie, ale również przez inne osoby, czego dowodem był anonimowy telefon z informacją o zaistniałej sytuacji. Natomiast w ocenie Sądu I instancji, organy nieprawidłowo uznały, że zachowanie skarżącej polegające na skorzystaniu z siłowni stanowiło nieprzestrzeganie zasad współżycia społecznego i w związku z tym zasad etyki zawodowej. Jak słusznie wskazał organ II instancji, co do zasady fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim z powodu opieki nad dzieckiem nie stanowi samo w sobie obowiązku sprawowania tej opieki przez 24 godziny na dobę. Pomimo tej konstatacji organ ten błędnie uznał, że fakt skorzystania przez okres jednej godziny z siłowni stanowił nadużycie ze strony skarżącej. Sąd I instancji wskazał, że takie zachowanie skarżącej, w szczególności biorąc pod uwagę to, że obecność w siłowni trwała jedynie godzinę, nie może stanowić naruszenia zasad współżycia społecznego i tym samym zasad etyki zawodowej policjanta. Skoro skarżąca miała przez ten okres zapewnioną opiekę nad dzieckiem, miała ona prawo skorzystać z tej możliwości. Należy wziąć pod uwagę to, że jednak do ok. godz. 15.00 skarżąca wykonywała opiekę nad dzieckiem. Niezasadny był zatem zarzut stawiany skarżącej, że będąc zwolniona z zajęć służbowych z tytułu opieki nad chorym dzieckiem dopuściła się nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej policjanta wykorzystując zwolnienie w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Za takowe bowiem nie może być uznane skorzystanie przez okres 1 godziny z siłowni. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że skarga jedynie częściowo była zasadna i nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Biorąc jednak pod uwagę powyższe rozważania dotyczące kwestii uznania za naruszenie zasad etyki zawodowej policjanta pobytu skarżącej na siłowni, konieczne było uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Dokonując dalszej analizy zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dopuścił się innych naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. W szczególności organ w sposób szczegółowy i wnikliwy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, dokonał dokładnej i logicznej analizy materiału dowodowego, wskazując dowody, na których się oparł i przyczyny, dla których uznał dowody za wiarygodne lub niewiarygodne. Ponadto organ odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowo organ odwołał się do treści art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Z kolei zgodnie z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało przypisane organowi dyscyplinarnemu naruszenie prawa materialnego, co stanowi niezbędny element rozstrzygnięcia sądowego wydanego na tej podstawie, a brak owego "istotnego wpływu" na wynik sprawy winien skutkować oddaleniem skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Sąd winien uchylić zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne w części dotyczącej drugiego z zarzucanych skarżącej przewinień dyscyplinarnych i umorzyć postępowanie w tej części, oddalając skargę w pozostałej części. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w zw. z § 2 Załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. (Dz.Urz.KGP z 2004r., Nr 1 poz.3) poprzez uznanie, że drugie z przypisanych skarżącej w orzeczeniu dyscyplinarnym przewinień dyscyplinarnych (wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z przeznaczeniem poprzez korzystanie w trakcie zwolnienia z siłowni), nie narusza przepisu § 2 "Zasad etyki zawodowej policjantów", a w konsekwencji nie stanowi przewinienia dyscyplinarnego o jakim stanowi art. 132 ust. 1 ustawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U z 2015r. poz. 355 ze zm. ) policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W myśl § 2 zarządzenia Nr. 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta ( Dz. Urz. KGP 2004.1.3) w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że M.G. w okresie od dnia 31 grudnia 2014r. do dnia 2 stycznia 2015r. korzystała ze zwolnienia od zajęć służbowych w związku z chorobą dziecka. Cel zwolnienia od zajęć służbowych został określony konkretnie – sprawowanie osobistej opieki nad chorym dzieckiem, co oznacza że każde zachowanie polegające na zaprzestaniu tej opieki w sytuacji gdy nie było to konieczne np. zakupy w aptece, zakupy spożywcze, wizyta u lekarza, świadczy o wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem. Wbrew stanowisku Sądu I instancji korzystanie przez skarżącą w czasie zwolnienia lekarskiego z siłowni narusza obowiązujące przepisy prawa i stanowi nadużycie uprawnienia przysługującego skarżącej z tytułu choroby dziecka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można by uznać, że zwolnienie lekarskie pomimo przerwania sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem jest nadużywane, gdyby skarżąca znalazła się w sytuacji wymuszającej przerwanie opieki. Chodzi tu o przypadki uzasadniające konieczność opuszczenia miejsca zamieszkania dla załatwienia spraw niezbędnych, pilnych, które nie mogą zostać załatwione przy pomocy innych osób i lub w innym czasie. Do takich spraw nie można z całą pewnością zaliczyć zajęć na siłowni i to bez względu na to ile zajęcia te trwały oraz fakt zapewnienia w tym czasie opieki choremu dziecku. Przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonana przez Sąd I instancji ocena zachowania skarżącej zdaje się zapominać o celu udzielenia zwolnienia lekarskiego ( sprawowanie osobistej opieki ) oraz o prawnych konsekwencjach wynikających dla osoby nadużywającej prawo do świadczeń pieniężnych w czasie zwolnienia lekarskiego. Wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem zawsze prowadzić będzie do naruszenia przez policjanta obowiązujących go zasad wynikających z roty składanego ślubowania – art. 27 ust. 1 ustawy o Policji i jako takie uzasadniać odpowiedzialność dyscyplinarną policjanta. Zaaprobowanie stanowiska Sądu I instancji stanowiło by przyzwolenie na nadużywanie przez osoby uprawnione instytucji zwolnienia od zajęć służbowych w celach nie pozostających w związku z rzeczywistym powodem wystawienia zwolnienia lekarskiego, podczas gdy oceniając zachowanie osoby korzystającej ze zwolnienia lekarskiego należy cel ten pojmować ściśle, a odstępstwa dopuszczać wyjątkowo. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8