II SA/Rz 647/15

Sygn. akt II SA/Rz 647 /15 P O S T A N O W I E N I E Dnia 9 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia kapitału centrum medycznego - postanawia – odrzucić skargę. II SA/Rz 647/15 UZASADNIENIE W dniu [.]stycznia 2015 r. nr Rada Powiatu [.]podjęła uchwałę nr [.]o podwyższeniu kapitału A. sp. z o.o. z/s w [.] (dalej: "Spółka") o szesnaście udziałów o łącznej wartości 800.000 zł. Celem pokrycia nowych udziałów wniosła aport o wartości 787.000 zł w postaci nieruchomości oznaczonej jako działka nr 984/3 w [.], zabudowanej dwukondygnacyjnym skrzydłem domu kultury oraz wkład pieniężny w kwocie 13.000 zł. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1445) – dalej: "u.s.p.". W dniu 25 lutego 2015 r. Stowarzyszenie "[.]" (dalej: "Stowarzyszenie") skierowało do Rady Powiatu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a wobec braku odpowiedzi ze strony organu, w dniu 24 kwietnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie uchwałę Rady Powiatu [.]. W skardze Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z rażącym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Jako źródło naruszonego interesu prawnego Stowarzyszenie wskazało ogólnie Konstytucję RP, ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach oraz ustawę o samorządzie powiatowym. Ponadto zdaniem Stowarzyszenia zaskarżona uchwala godzi w konstytucyjnie gwarantowane prawo podmiotowe do publicznej ochrony zdrowia i gospodarki mieniem publicznym. Zdaniem strony skarżącej w głosowaniu nad sporną uchwało brało udział 5 radnych, którzy wchodzą w skład "organu właścicielskiego" Spółki, a zatem podlegali wyłączeniu z mocy prawa. Tym samym poddana pod głosowanie kwestia nie uzyskała zwykłej większości głosów obecnych i uprawnionych do głosowania, gdyż za przyjęciem uchwały głosowało 10 radnych, z czego 5 podlegało wyłączeniu, a przeciw – 8 radnych. Niezależnie od powyższego, źródłem wszelkich czynności prawnych podejmowanych przez Spółkę są uchwały w sprawie powołania Spółki oraz rozwiązania SP ZOZ w [.], które nie stanowiły aktów prawa miejscowego i nie zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [.], a zatem jako nieważne przesądzają również o nieważności wszystkich czynności prawnych przez nią podjętych. W samej zaś zaskarżonej uchwale błędnie podano, że działka nr 984/3 zabudowana jest częścią Domu Kultury, podczas gdy budynek ten stanowi remizę Ochotniczej Straży Pożarnej. Utrzymywanie takiego obiektu jako organizacji samoobrony obywatelskiej należy do zadań własnych gminy, wobec czego zakup dokonany przez Radę Powiatu oraz obrót mieniem zagarniętym organizacji społecznej czyli OSP jest działaniem na szkodę interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [.]wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej. Skarga wniesiona została na podstawie art. 87 u.s.p., a zatem w myśl ww. przepisu warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącego, zaistniałe na skutek podjęcia przez organ powiatu zaskarżonego aktu. We wniesionej skardze Stowarzyszenie nie wskazało jaki konkretnie interes prawny naruszono zaskarżoną uchwała, a zarzuty skargi oparło na szeroko pojętym interesie wspólnoty samorządowej, co jednakże nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Niemniej ustosunkowując się do zarzutów skargi Rada podała, że są one bezpodstawne i niezasadne, a w większości – jak zarzuty dotyczące wyłączenia radnych lub pozbawienia mieszkańców bezpieczeństwa zdrowia i życia, pozbawienia mienia lub wygenerowania nieuzasadnionych wydatków – niezrozumiałe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podstawą złożenia skargi w niniejszej sprawie jest art. 87 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.) – u.s.p., stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.. Przyznanie, na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu, jest ustalenie naruszenia tego interesu lub uprawnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter (wyrok NSA z dnia 18 września, II SA 2637/02, LEX Nr 80699). W wyroku z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX Nr 53376 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził nawet dalej idący pogląd, podkreślając, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Wykazując naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą o podwyższeniu kapitału A. sp. z o.o. z/s w [.]Stowarzyszenie "[.]" stwierdziło, że uchwała ta "godzi w konstytucyjnie gwarantowane prawo podmiotowe do publicznej ochrony zdrowia i gospodarki mieniem publicznym. Powołało się w tym zakresie ogólnie na Konstytucję RP, "przepisy ustawowe przytoczone na wstępie", ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1393) oraz ustawę o samorządzie powiatowym. Powołana wśród tych przepisów ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236, ze zm.) określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1) Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust.2 ). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Ustawa ta umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego tworzenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępowanie do takich spółek oraz tworzenie spółek komandytowych lub komandytowo-akcyjnych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 9). Z ww. unormowaniem koreluje treść art. 12 pkt 8 lit. g) ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Przepis ten przekazuje do wyłącznej właściwości powiatu podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Należy podkreślić, że art. 12 u.s.p. jest przepisem kompetencyjnym, nie zawiera unormowań, w oparciu o które można byłoby skutecznie żądać działania organu zmierzającego do zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia działalności organu sprzecznej z potrzebami danej osoby, dlatego nie można z niego wywodzić indywidualnego interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie interesu tego nie da się również wywieść z ogólnie wskazanych przepisów Konstytucji RP, w tym z jej art. 68 ust. 1 i 2, który gwarantuje prawo obywatela do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, a także z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym określających obowiązek wykonywania zadań publicznych, w tym w zakresie promocji i ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.s.p.). W wyroku z dnia 24 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1274/06 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wyraźnie wskazał, że nie można wykładni art. 87 ust. 1 u.s.p. interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie)". Legitymacji do zaskarżenia uchwały rady powiatu w sprawie podwyższenia kapitału spółki i wniesienia aportu w postaci nieruchomości nie sposób też wywieść z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi o zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, które należą do zadań własnych gminy i obejmują wskazane w pkt 13 sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Przepis ten, podobnie jak art. 12 u.s.p. ma charakter kompetencyjny. Ponadto Ochotnicza Straż Pożarna, dla której według strony skarżącej zaprojektowano budynek przekazany zaskarżoną uchwała jako aport, jest jedną z wielu jednostek ochrony przeciwpożarowej, wskazaną w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1505). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Powiat [.]nabył działkę nr 984/3 (zabudowaną ww. budynkiem) od Miasta [.]w trybie bezprzetargowym, po cenie ustalonej przez biegłego rzeczoznawcę, a budynek jest przystosowany do prowadzenia działalności medycznej. Brak wykazania interesu prawnego do zaskarżenia uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego a tym samym brak stwierdzenia naruszenia takiego interesu, w aktualnym stanie prawnym, po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), skutkuje odrzuceniem skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Dodatkowo Sąd zwraca jednakże uwagę na okoliczność wynikającą z treści skargi i pism ją uzupełniających. Skarżące Stowarzyszenie zarzuca "zagarnięcie dobra wspólnego poprzez niewłaściwe gospodarowanie mieniem publicznym" polegające na przekazaniu tego mienia podmiotowi komercyjnemu – spółce "A." w [.], co oznacza, że de facto przedmiotem jego zarzutów jest gospodarka finansowa jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego jednostek organizacyjnych (zwłaszcza spółek) i dokonywania wydatków na ich rzecz (np. w postaci dokapitalizowania czy dotacji) uchwały zawierające postanowienia ogólne (np. o wniesieniu aportu do spółki) rodzą skutki, które są uwidaczniane w innej uchwale, o charakterze finansowym, zwłaszcza w budżecie jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Cilak, Problem krzyżowania się kompetencji nadzorczych wojewody i regionalnych izb obrachunkowych w sferze działalności gospodarczej samorządu terytorialnego", Finanse Komunalne 2013/1-2). W zakresie spraw finansowych nadzór nad działalnością powiatu sprawuje natomiast zgodnie z art. 76 ust. 1 u.s.p. oraz z ustawą z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113, ze zm.) regionalna izba obrachunkowa. Z podniesionych wyżej przyczyn skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.