IV SA/Wa 2686/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2686/15 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015r. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].07.2014 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, dojazdem i infrastrukturą techniczną, na dz. ew. nr [...] (budynek), [...] (dojazd i infrastruktura) z obrębu [...], w rejonie ul. [...], [...], [...], na terenie Dzielnicy [...]. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu. Decyzją z dnia [...].10.2014 r. organ uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].07.2014 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. sygn. Akt IV SA/Wa 2468/14 uchylił ww. decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ zwrócił się do organu I instancji w trybie art. 136 k.p.a. o ustosunkowanie się do: • opinii urbanisty Generalnego Projektanta miejscowego planu rejonu [...] dra inż. arch. A. C. z dnia [...].08.2014 r, w której wskazano, że teren wnioskowanej inwestycji nie pełni obecnie funkcji oświatowo - sportowo - edukacyjnej, że budynki w sąsiedztwie to budynki mieszkaniowe, a przedwojenna tradycja na tym terenie to budownictwo mieszkaniowe i generalnie - że nie jest prawdą, iż wniosek inwestora jest niezgodny z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu oraz. że nie ma przeszkód do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, • pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...]08.2014 r. do użytkownika wieczystego; pismo zawiera informację, że [...] nie wykorzystuje przedmiotowego terenu na działalność oświatowo - sportowo - edukacyjną) i pisma tego organu z dnia [...].08.2014 r. skierowanego do Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...] W odniesieniu do pisma p. A. C. - Generalnego Projektanta Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] i [...] z dnia [...].08.2014 r., organ I instancji wskazał, że opinia tej osoby nie może być uznana za dowód w sprawie. Powołano się na pismo z dnia [...].04.2015 r. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] odnoszące się do ww. opinii, w którym wyjaśniono, że opinia p. A. C. jest sprzeczna z zaproponowanymi przez tę osobę i zaakceptowanymi przez Prezydenta [...] warunkami obsługi komunikacyjnej omawianych nieruchomości w ustaleniach ww. projektu planu. Wskazano, że warunki obsługi komunikacyjnej w pianie miejscowym (projekcie) podyktowane zostały względami bezpieczeństwa uczniów dwóch szkół publicznych znajdujących się w zachodniej części terenu 38 U/ZP, którzy w czasie nauki korzystają z boisk we wschodniej części terenu. Ponadto w piśmie z B.A.iP.P. Urzędu [...] z dnia [...].06.2014 r. wskazano w odniesieniu do przedmiotowego terenu, że: "/.../ Z powodu bezpieczeństwa uczniów dopuszczenie przejazdu przez teren szkól do nieruchomości prywatnej nie jest wskazane." Co do pisma z dnia [...].08.2014 r. skierowanego do [...] Sp. z o.o., organ podniósł, że wezwanie do zapłaty za bezumowne korzystanie z nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] obr. [...] jest bezzasadne. Podniesiono, że treści zawarte w tym piśmie są aktualne. Wskazano w nim, że teren jest w całości obsiany trawą, nieogrodzony, ogólnodostępny, ale Dzielnica [...] nie prowadzi na nim jakiejkolwiek działalności. Ponadto wskazano, w odniesieniu do pisma z dnia [...].08.2014 r., że Z.Dz. [...] wyjaśnił w nim, iż "przeprowadzona analiza nie wykazała możliwości kontynuacji funkcji na zasadzie dobrego sąsiedztwa." Obecnie organ I instancji zmienił stanowisko i wskazał, że planowana inwestycja będzie spełniać wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże zgodność ta nie jest jednoznaczna z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wydanie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w razie spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Kolegium uważa podobnie jak organ 1 instancji, że przejazd przez ww. teren użytkowany przez uczniów szkół publicznych (gimnazjum i liceum) stu kilku samochodów mieszkańców wnioskowanego budynku (w garażu 108 miejsc) i co najmniej kilkunastu samochodów osób odwiedzających, stanowiłby istotne pogorszenie bezpieczeństwa na terenie dojazdu do tego obiektu. Zatem w przypadku zabudowania wnioskowanym budynkiem przedmiotowej działki, powstałoby istotne zagrożenie bezpieczeństwa dla osób pieszych i uczniów korzystających z okolicznych działek (boiska sportowe, teren zieleni). Analiza tzw. urbanistyczna (obszaru) została przeprowadzona prawidłowo, na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Obiekty wzięte pod uwagę na sąsiednich działkach znajdują się od strony ulicy, z którą miałaby być skomunikowana przedmiotowa inwestycja (ul. [...]). Analiza wykazuje, że umiejscowienie wielkogabarytowego (9 kondygnacji) budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze pełniącym dotychczas funkcję terenu sportowego, ogródka jordanowskiego i terenu zieleni (rejon dawnego [...]), otoczonego m.in. budynkami szkolnymi nie jest zgodne z inną zastaną funkcją edukacyjno - rekreacyjno - sportowa, jednak w piśmie z dnia [...].05.2015 r. organ wycofał się z tego stanowiska wskazując, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z funkcją mieszkaniową (istniejące okoliczne budynki mieszkalne wielorodzinne) - ale wielkość zamierzenia inwestycyjnego i wywołany tym ruch pieszy i samochodowy będą kolidowały z funkcją terenu sportowego, terenu zieleni i rekreacyjnego. Stanowisko takie podyktowane jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W omawianym przypadku, ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji kolidowałoby z wymaganiami ładu przestrzennego, a zwłaszcza jego społeczno - gospodarczymi wymaganiami (ochrona bezpieczeństwa pieszych i uczniów szkół na przedmiotowym terenie, ochrona funkcji terenów wykorzystywanych jako sportowe i terenów zielonych do rekreacji w tym ogródka jordanowskiego). W sąsiedztwie brak podobnego budynku do wnioskowanego dostępnego z tej samej drogi publicznej (ul. [...]). Zatem przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej niezgodnie z tymi przepisami. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawę rozstrzygnięto po raz pierwszy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Zarządu Dzielnicy [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Jako przyczynę odmowy podano, że "planowany budynek mieszkalny wielorodzinny nie będzie stanowił kontynuacji funkcji na zasadzie dobrego sąsiedztwa, ponieważ teren inwestycji znajduje się w odrębnej strefie funkcjonalnej edukacyjno-rekreacyjno-sportowej" i "projektowana inwestycja jest niezgodna z §38 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...]." Decyzja powyższa została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało na niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji (w aktach brakowało dokumentów o służebności dojazdu) oraz relacji przestrzennych projektowanego budynku do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, znajdującej się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Organ Il instancji podniósł również konieczność bardziej szczegółowego odniesienia się do Analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, sporządzonej przez eksperta niezależnego od Urzędu Dzielnicy [...] Zestawienie argumentacji Zarządu Dzielnicy [...] z informacjami i wnioskami zawartymi w tej Analizie, były bowiem znacząco rozbieżne. W toku ponownego rozpatrywania sprawy w Urzędzie Dzielnicy [...] Inwestor uzupełnił dokumenty dotyczące prawa do korzystania z drogi wewnętrznej na dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], wykazując się w ten sposób zapewnieniem dostępu z dz. [...] do drogi publicznej ul. [...] w formie służebności przejazdu i przechodu o szer. 5 m, zgodnie z art 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu ustalono również, w drodze dialogu z organem administracji, że przeszkodą dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy objętej wnioskiem jest niezgodność z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której Zarząd Dzielnicy [...] nie jest w stanie pominąć. Organ prowadzący sprawę wystąpił w związku z tym z wnioskiem o stosowną opinię do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] będącego jednostką odpowiedzialną za planowanie miejscowe w [...]. Wystąpieniu temu towarzyszyła informacja udzielona Inwestorowi, że jeśli opinia BAiPP będzie dla projektu inwestycji korzystna, to zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Biura Architektury i Planowania Przestrzennego wydał opinię pozytywną dla projektowanej inwestycji, stwierdzając m.in., że "w dniu [...] czerwca 2014 r. tematem posiedzenia Zespołu Koordynującego [przy Prezydencie [...]] było rozstrzygnięcie uwag złożonych do projektu planu miejscowego rejonu ulic [...] i [...] dotyczących terenu [...](...). Jednocześnie zwracam uwagę, że tematem posiedzenia były działki nr [...] z obrębu [...]. Członkowie Zespołu zarekomendowali, by przedmiotowy teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyć na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zgodnie z wnioskami o warunki zabudowy." Pomimo korzystnej opinii organu sporządzającego plan miejscowy, Zarząd Dzielnicy [...] wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. ponownie odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Uzasadnienie tej decyzji jest identyczne, jak uzasadnienie uchylonej przez SKO decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. z tym, że odniesiono się do treści Analizy urbanistycznej opracowanej przez dr inż. arch. J. S., negując jej wyniki. Od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które ponownie uchyliło decyzję i przekazało sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Dzielnicy [...]. Decyzja kasatoryjna SKO na wniosek Skarżącej została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie IV SA/Wa 2468/14, ze względu na niezasadnie unikanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W listopadzie 2014 r. w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] dokonano oficjalnej zmiany projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] w ten sposób, że działkę nr [...] z obrębu [...] oraz nieruchomości przyległe dz. nr [...] i [...] włączono do sąsiedniej jednostki planistycznej z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że organ I instancji przeprowadził prawidłową analizę urbanistyczną, z zastrzeżeniem, że "później zmienił zdanie i stwierdził dopuszczalność funkcji zabudowy objętej wnioskiem wz". Z innych dowodów zgromadzonych w tej sprawie wynika, że analiza ta została opracowana nierzetelnie. W analizie błędnie zakwalifikowano działkę nr [...] jako "US - teren sportu", niezgodnie z prawdą opisano stan faktyczny analizowanego obszaru oraz oparto ocenę kontynuacji funkcji na nieznanym prawu pojęciu "strefy funkcjonalnej". Taki sposób sporządzenia analizy, pozwolił jej autorowi uznać działkę budowlaną usytuowaną w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wys. V - XVI kondygnacji, za "teren szkolno-sportowo-edukacyjny", niezbędny Dzielnicy na owe cele, pomimo istnienia w tym samym rejonie urządzonego już nowego boiska szkolnego, ogrodu jordanowskiego, szkoły i przedszkola z placem zabaw. W aktach sprawy jest również opracowanie wykonane przez eksperta niezależnego od Urzędu Miasta, dr inż. J. S., zawierające zupełnie inne ustalenia, niż analiza urzędowa, oraz analiza porównawcza sporządzona w Biurze Planowania Rozwoju [...] przez arch. M. S. złożona do SKO wraz z wnioskiem dowodowym. Z wywodu organu odwoławczego, w którym liczba błędów językowych oraz chaotyczna i pozbawiona logiki formuła, przekraczają nawet standardy rozstrzygnięć SKO w [...], należy zdaniem Skarżącej wyinterpretować następujące "motywy rozumowania" organu li instancji: - organ opiera swoje rozstrzygnięcie na analizie urbanistycznej sporządzonej na zlecenie Zarządu Dzielnicy [...] wiosną 2014 r. dla celów wydania decyzji Nr [...], która poświęcona była w całości wykazaniu braku kontynuacji funkcji mieszkaniowej, co uzyskano podając niezgodne ze stanem faktycznym informacje, że teren inwestycji należy do strefy funkcjonalnej szkolno-sportowo-edukacyjnej, pełni obecnie te funkcje i jest "otoczony" budynkami szkolnymi; - następnie, organ II instancji uwzględnia okoliczność, że Zarząd Dzielnicy [...] wycofał się "w piśmie z dnia [...].05.2015r." z tego stanowiska i uznał, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z funkcją mieszkaniową, ze względu na sąsiedztwo budynków mieszkalnych wielorodzinnych. - równocześnie organ ll instancji, na podstawie tej samej analizy, z której już wycofał się organ I instancji, oraz "pisma z dnia [...].05.2015 r." ocenia samodzielnie, że wielkość zamierzenia inwestycyjnego będzie kolidowała z funkcją terenu sportowego, terenu zieleni i rekreacyjnego. W ocenie Skarżącej powyższy sposób rozpatrywania sprawy administracyjnej rażąco narusza prawo. SKO w [...] wydało bowiem rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy odmowę ustalenia warunków zabudowy bez przeprowadzenia aktualnej i adekwatnej do przedmiotu sprawy analizy urbanistycznej, przy jednoczesnym zignorowaniu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Organ II Instancji pomylił podstawowe dla ustalenia warunków zabudowy zagadnienia tzw. kontynuacji funkcji z tzw. "dobrym sąsiedztwem" i stwierdził niezgodność wielkości projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją terenu. Organ naruszył zasady, że kontynuację funkcji dla projektowanej zabudowy ocenia się na podstawie sposobu użytkowania działek na obszarze analizy, natomiast dopuszczalność lokalizacji obiektu o określonej wielkości - na podstawie zbadania parametrów zabudowy, takich jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokość elewacji frontowej. W niniejszej sprawie organ stwierdził niezgodność "wielkości z funkcją", a ponadto nie podał żadnych danych, na podstawie których ocenił, że wielkość projektowanego budynku jest niedopuszczalna. Za uzasadnienie oceny o niezgodności parametrów zabudowy z otoczeniem nie można uznać dodanego na końcu tekstu decyzji SKO zdania iż "brak podobnego budynku do wnioskowanego dostępnego z tej samej drogi publicznej (ul. [...])", ponieważ wniosek ten jest nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy, co wynika wyraźnie z mapy Analizy załączonej do decyzji. Teren inwestycji nie przylega w ogóle do ul. [...] i jest od niej oddalony o kilkaset metrów. Teren inwestycji przylega natomiast do średniowysokiej i wysokiej zabudowy usytuowanej przy ul. [...], a gabaryty projektowanego budynku nie przekraczają średnich wartości dla tych budynków. Jako zasadniczą podstawę prawną odmowy ustalenia warunków zabudowy SKO w [...] powołało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest naruszenie ładu przestrzennego. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "Nie można odmówić ustalenia [warunków zabudowy], jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia [warunków zabudowy]". Powołując się wbrew bezwzględnie obowiązującej normie ustawowej na uznaniową i dowolną kwalifikację projektowanej inwestycji, jako naruszającej ład przestrzenny, organ lI instancji rażąco naruszył prawo. Działka nr [...] posiada dojazd z ulicy [...] w postaci służebności przejazdu i przechodu o szer. 5 m prowadzącej po istniejącym asfaltowym ciągu pieszo-jezdnym powszechnego korzystania. Służebność tę ustanowił Prezydent [...] w akcie notarialnym oddającym działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste. W postępowaniu o warunki zabudowy natomiast, ten sam organ władzy publicznej zakwestionował uprawnienia użytkownika wieczystego dz. nr [...] do korzystania z przejazdu po trasie służebności, powołując się na względy pozaprawne i podnosząc argumenty o "zagrożeniu bezpieczeństwa osób korzystających z ogrodu jordanowskiego oraz uczniów którzy chodzą tędy na boisko". Należy zatem wskazać, iż zarówno z map załączonych do decyzji, jak i ze zdjęć wykonanych przez Skarżącą wynika, że ciąg pieszo jezdny jest urządzonym terenem komunikacji i już obecnie odbywa się na nim ruch samochodowy. Uliczka ta posiada nawet parking przed budynkiem obiektu sportowego i rondo na skrzyżowaniu dojazdu do przedszkola. Żadna norma prawna nie zabrania korzystania przez innych użytkowników z ciągów komunikacyjnych użytkowanych również przez uczniów pobliskich szkół. Uczniowie szkół poruszają się powszechnie po drogach wewnętrznych, a nawet po ruchliwych drogach publicznych we wszystkich miejscowościach w Polsce i nikomu nie odmawia się z tego powodu prawa zabudowy, ani korzystania z tych samych dróg, co uczniowie. Właściwa organizacja ruchu i zabezpieczenie wszystkich użytkowników drogi jest kwestią osobną i niezależną od rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Zgodnie z obszernym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kwestia przewidywanego pogorszenia warunków bezpieczeństwa drogowego, nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zagadnienie to jest rozważane na etapie projektowania budowlanego, kiedy inwestor ubiega się o opinię inżyniera ruchu, zezwolenie na zjazd oraz o uzgodnienie połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną. Postawienie takiego zarzutu przez organy administracji znające prawo i orzecznictwo może świadczyć o naruszeniu w niniejszej sprawie zasady bezstronności i rozstrzyganiu na niekorzyść wnioskodawcy, w związku z ustanowieniem użytkowania wieczystego działki nr [...] w trybie tzw. zwrotu w dekretowego. Należy jednak podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, prowadzone na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest trybem właściwym do okazywania przez organy administracji dezaprobaty wobec ustawowego obowiązku zwracania nieruchomości wywłaszczonych [...] dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, wobec uznania, że decyzja organu I instancji o odmowie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada prawu. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania stanowi dla organu II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale też wydania rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia osobno przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Konieczna jest zatem dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także rozpatrzenie wszystkich żądań i zarzutów strony (w szczególności zgłoszonych w odwołaniu) i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu. Tym samym postępowanie odwoławcze nie może ograniczyć się do kontroli decyzji I instancji. Z kolei w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził ponownie samodzielnie postępowania merytorycznego, a w uzasadnieniu nie odniósł się zupełnie do najistotniejszego dowodu w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym tj. analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę decyzji organu I instancji, a także do zarzutów odwołania i wniosków dowodowych. Tym samym organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych niejasności i nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej, w tym nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, które to nieprawidłowości miały wpływ na dowolną, a nie swobodną ocenę organu, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji braku uzasadnienia w tym zakresie należy uznać, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o prawidłowości tej analizy i to na jej podstawie dokonał ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie nie ma sporu co do tego, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wobec treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według regulacji art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał będący podstawą do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ratio legis art. 61 w/w ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, a więc uniemożliwienie realizacji zabudowy, która nie jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Taki cel nie może doprowadzić do nadmiernego ograniczenia swobody zabudowy. Pojęcia działki sąsiedniej nie można sprowadzać zatem do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Za szerokim rozumieniem działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach. W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest więc wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Wobec tego wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu ustawy. Jedocześnie należy podkreślić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, charakteru tej zabudowy. W sytuacji więc, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy występującą na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu na tyle, że nie jest możliwe jej pogodzenie z tą funkcją. Organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę (§ 1 rozporządzenia), Podkreślić należy, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3). Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy, gdy obok siebie występują zarówno obiekty o dużych i małych gabarytach. Należy wskazać, że organ odwoławczy nie przeprowadził samodzielnie postępowania merytorycznego, gdyż wniosku o nie występowaniu w sąsiedztwie budynku podobnego do wnioskowanego, dostępnego z tej samej drogi publicznej, stanowiącego podstawę negatywnego rozstrzygnięcia nie oparł na jakichkolwiek konkretnych ustaleniach, popartych rzetelnymi danymi. Tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie w oparciu o jakie ustalenia i parametry organ dokonał oceny, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy, a zatem, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w kontekście wymienionych w przepisie czynników. Ocenę tę należy uznać za dowolną i co najmniej przedwczesną, gdyż nie znajduje oparcia w analizie urbanistycznej, która mogłaby stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Organ nie zlecił przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a jednocześnie nie jest wiadome w jakim zakresie oparł się na ustaleniach analizy sporządzonej przez organ I instancji. Słusznie zarzuca skarżący, że uzasadnienie decyzji odnoszące się do oceny prawidłowości analizy przeprowadzonej przez organ I instancji zawiera sprzeczności. Z jednej strony organ odwoławczy wskazuje, że została ona przeprowadzona prawidłowo, gdyż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i wzięto pod uwagę właściwe obiekty usytuowane na działkach od strony ulicy, z którą miałaby być skomunikowana przedmiotowa inwestycja. Następnie wskazuje, że analiza ta wykazała, że umiejscowienie budynku wielkogabarytowego mieszkalnego nie jest zgodne z zastaną funkcją edukacyjno – rekreacyjno – sportową, choć w piśmie z dnia [...] maja 2015r. organ I instancji wycofał się z tego stanowiska co do braku zgodności zamierzenia z funkcją mieszkaniową, jednocześnie stawiając tezę, że wielkość tej budowy i wywołany nią ruch pieszych i samochodów będą kolidowały z funkcją terenu sportowego, zieleni i rekreacyjnego. Wydaje się wiec, że tezę tę podziela organ odwoławczy skoro ocenia, że ustalenie warunków zabudowy kolidowałoby z wymaganiami ładu przestrzennego, a zwłaszcza jego społeczno- gospodarczymi wymaganiami (związanymi z ochroną bezpieczeństwa pieszych i uczniów, ochroną funkcji terenów wykorzystywanych jako sportowe i terenów zielonych do rekreacji). Stawiane przez organ odwoławczy jako niebudzące wątpliwości tezy nie zostały poparte uzasadnioną argumentacją, a zatem pozostają dowolnym przypuszczeniem organu. Zwłaszcza, że organ nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu i nie wypowiedział się co do tego, że droga wewnętrzna zapewniająca planowanej zabudowie dostęp do drogi publicznej stanowi już obecnie wykorzystywany ciąg pieszo – komunikacyjny, że planowana inwestycja nie odgrodzi faktycznie terenów sportowych od szkoły, a tym samym nie pogorszy dostępu i nie zakłóci swobody korzystania z terenów sportowych. Okoliczność, że przez teren planowanej inwestycji nie ma legalnego przejścia z terenu szkoły w kierunku boiska potwierdzają przeprowadzone na rozprawie dowody uzupełniające z mapy oraz przebiegu służebności gruntowej złożone przez skarżącą w piśmie z dnia [...] listopada 2015r. Argument o braku w sąsiedztwie podobnego budynku do wnioskowanego dostępnego z tej samej drogi, należy potraktować jako argument pozaprawny. Ani art. 61 ust. 1 pkt 1, ani przepisy w/w rozporządzenia wykonawczego nie posługują się takim pojęciem. Organ nie dokonuje porównania "podobieństwa", ale dokonuje analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezrozumiałą dla sądu jest ocena prawidłowości sporządzonej przez organ I instancji analizy, już chociażby z tego powodu, że z jej podstawowego, przewodniego wniosku tj. braku kontynuacji zastanej funkcji terenu, organ I instancji wycofał się w trakcie postępowania przed organem drugiej instancji. Podstawowym dowodem sporządzanym w trakcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza obszaru. W ocenie sądu wbrew stanowisku organu odwoławczego sporządzona przez organ I instancji analiza jest wadliwa. Przede wszystkim pomijając już stanowisko dotyczące braku kontynuacji funkcji, podkreślić należy, że analiza w sposób nieuprawniony nawiązuje do zgodności stawianych w niej tez ze wstępnymi ustaleniami zawartymi w projekcie planu miejscowego. Z tego powodu w decyzji organu I instancji ustalono, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 38 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest właśnie ze względu na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na sprzeczność z projektowanym dokumentem planistycznym. Materiał dowodowy wskazuje na to, że w toku prac nad projektem planu, miała nastąpić zmiana przeznaczenia tego terenu i ta przyczyna legła zapewne u podstaw zmiany stanowiska organu I instancji, co do kontynuacji funkcji mieszkaniowej przez planowaną zabudowę. Jednak w istocie nie ma to znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż projekt planu nie stanowi żadnego odniesienia dla decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem autora analizy, a w ślad za jego stanowiskiem także w ocenie orzekających organów administracyjnych obu instancji w realiach niniejszej sprawy nie występuje konieczność ustalenia dla wnioskowanej inwestycji linii zabudowy czy szerokości elewacji frontowej. W ocenie jednak Sądu stanowisko to jest wadliwe. Jak wskazano wyżej analiza winna obejmować informacje z zakresu art. 61 ust 1 – 5 w/w ustawy. Jej wyniki stanowią bowiem podstawę dla rozstrzygnięcia obejmującego wymagania dla nowej zabudowy w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Z treści § 4 rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Przytoczone regulacje zawarte w § 4 rozporządzenia nie zwalniają z obowiązku wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza jedynie wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1-3. Odstępstwo od reguł określonych w ust.1 – 3 może znaleźć zastosowanie m.in. w przypadku usytuowania planowanej inwestycji w głębi kwartału, a z pośrednim dostępem do drogi publicznej. Brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie wyklucza bowiem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji zgodnie z powoływanym przepisem art. 61 ust. 1- 5 w/w ustawy i przepisami rozporządzenia. W takim przypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, pod warunkiem jednakże, że musi to znaleźć oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej. Jej ustalanie musi się odbyć w nawiązaniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym a nie wyłącznie w nawiązaniu do nieruchomości położonych przy drodze publicznej do której nieruchomość ma zapewniony dostęp pośredni. Podobnie wadliwe było nie ustalenie szerokości elewacji frontowej wobec stwierdzenia, że planowany teren inwestycji oderwany jest od istniejącej zabudowy pierzejowej i nie ma wpływu na ład przestrzenny w tym zakresie. Przedmiotowy wskaźnik powinien zostać jednoznacznie ustalony w oparciu o § 6 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że wyznacza się go na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia. Przepis nie zwalnia od wyznaczenia tego wskaźnika, nawet w sytuacji położenia planowanej inwestycji w oderwaniu od drogi publicznej. Zastosowanie odstępstwa od określonej wielkości wskaźnika może mieć związek właśnie z umiejscowieniem planowanej inwestycji. W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazano, iż został obliczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a skoro średni wskaźnik wynosi 0,32 to projektowany wskaźnik nie powinien przekroczyć tej wielkości. Tymczasem wskaźnik podany we wniosku wynosi 0,40. Ten wynik zapewne stanowił podstawę ustalenia, że projektowana zabudowa nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Tymczasem z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje bardzo zróżnicowana zabudowa: mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, mieszkaniowa wielorodzinna bez usług, zespół garażowy, budynek szkolny, budynki związane z oświatą, sportem i rekreacją, obiekty biurowo – magazynowe. Niewątpliwie prawidłowe było wykazanie średniej wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, gdyż informacja ta zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi punkt wyjścia do wyznaczenia wskaźnika dla nowej zabudowy. Jednak w przypadku analizy obszaru nie chodzi wyłącznie o ustalenie średnich wskaźników, ale przede wszystkim o prawidłową, pełną charakterystykę istniejącej zabudowy, do której należałoby nawiązać parametry nowej zabudowy. Dlatego też zasadnym byłoby przeanalizowanie przez autora analizy, czy w przypadku tak dużej rozbieżności występującej zabudowy, a jednocześnie z uwagi na licznie występujące zabudowy mieszkaniowe wielorodzinne, nie należałoby dla prawidłowej charakterystyki cech zabudowy, zastosować odstępstwo od stosowania średniej wielkości z obszaru, na rzecz analizy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem autor analizy wspomina jedynie o możliwości wyznaczenia innego wskaźnika, jednak nie wyjaśnia dlaczego zasadnym i reprezentatywnym było wyznaczenie go w oparciu o generalną zasadę. Z kolei w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono nie jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust.1 rozporządzenia), ale w oparciu o średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (stosując odstępstwo od generalnej zasady). Nie zawarto w tym zakresie żadnego uzasadnienia, dlaczego akurat średnia wielkość z obszaru stanowić będzie właściwszą charakterystykę, aniżeli wielkości pobliskich budynków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W wyniku zastosowania średniego wskaźnika ustalono, że w obszarze objętym analizą dopuszczana jest wysokość 4 kondygnacji podczas, gdy we wniosku wskazano 10 kondygnacji. Ten wynik zapewne stanowił podstawę ustalenia, że projektowana zabudowa nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Tymczasem z analizy wynika jednocześnie, że na obszarze tym występują również budynki wyższe od wnioskowanej wysokości, znajdujące się w niedalekiej odległości od terenu planowanej inwestycji. Wskazane naruszenia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania co najmniej przedwczesnego negatywnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej błędy merytoryczne i niejasności analizy urbanistycznej. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji uzupełni materiał dowodowy w koniecznym zakresie (w tym sporządzi nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu), uwzględniając konieczność wyjaśnienia wskazanych braków. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego, a dokonana ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, w którym organ administracji wyjaśni, na których dowodach się oparł, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, i dlaczego. Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania wymagają dokonania ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwa różne organy administracji (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Z względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.