II SAB/Gd 131/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg J. G. i M. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wykonanych robót budowlanych 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do dokonania czynności; 2. orzeka, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 135 zł (sto trzydzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 lutego 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również w skrócie jako "PINB") orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie wykonanych robót budowlanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ulicy A. [...] w P. Pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. M. M., właścicielka działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M., odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2014 r., nr [...]. Wskazane postanowienia organów obu instancji zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 218/14. Akta sprawy wraz z ww. prawomocnym wyrokiem zostały zwrócone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 22 października 2014 r. Z kolei pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. J. G., właściciel działki nr [...], również sąsiadującej z działką nr [...], także zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G. odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2014 r., nr [...]. Wskazane postanowienia organów obu instancji zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 224/14. Akta sprawy wraz z ww. prawomocnym wyrokiem zostały zwrócone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 26 września 2014 r. Na skutek zażaleń J. G. z dnia 19 listopada 2014 r. oraz M. M. z dnia 8 grudnia 2014 r. na bezczynność PINB Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem odpowiednio z dnia 28 listopada 2014 r. oraz z dnia 22 grudnia 2014 r. zwrócił się do PINB o informację, jakie działania zostały podjęte w przedmiotowej sprawie. W dniu 14 stycznia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do PINB monity wskazujące, że nie zostały udzielone odpowiedzi na powyższe pisma. Pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. PINB poinformował Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że postanowieniem z dnia 11 grudnia 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w P. przy ul. A. [...], zakończonego opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 lutego 2012 r. Następnie w dniu 23 stycznia 2015 r. PINB zawiadomił strony postępowania, że zamierza wydać decyzję w sprawie wznowionego postępowania zakończonego ww. decyzją, a ponadto że nowe ustalenia i uwagi można wnosić do sprawy oraz że istnieje możliwość zapoznania się aktami sprawy zgromadzonymi w toku prowadzonego postępowania w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W dniu 15 kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły kolejne zażalenia M. M. i J. G. na bezczynność PINB w sprawie wznowionego postępowania zakończonego ww. decyzją. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po bezskutecznym wezwaniu PINB do udzielenia informacji o działaniach podjętych w sprawie, postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r., nr [...], uznał skargi M. M. i J. G. za uzasadnione i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego termin zakończenia postępowania wznowieniowego w sprawie robót budowlanych wykonanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w P. do dnia 3 lipca 2015 r. W dniu 18 czerwca 2015 r. J. G. i M. M. wnieśli skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na niezałatwieniu sprawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 8 lutego 2013 r. zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wnieśli o zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, zobowiązanie organu drugiej instancji do ukarania dyscyplinarnego PINB winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 8 lutego 2013 r. PINB wyjaśnił, że wydanie decyzji przypadło na szczególnie obciążony nadmiarem prowadzonych spraw w Inspektoracie okres I półrocza bieżącego roku. Do Inspektoratu, który od wielu lat z powodu trudności finansowych boryka się z brakiem wystarczającej ilości pracowników w stosunku do ilości zadań w okresie wiosennym poprzedzającym sezon wakacyjny wpłynęła duża ilość wniosków związanych z przystąpieniem do użytkowania wybudowanych obiektów. Ponadto, jak wyjaśnił organ, w tym samym okresie od końca kwietnia przez ponad miesiąc trwała kontrola Inspektoratu ze strony Najwyższej Izby Kontroli, co dla tak małego urzędu wprowadza szereg dodatkowych, nadzwyczajnych bieżących czynność wykonywanych na potrzeby kontroli. PINB dodał, że obecnie całość sprawy objęta ww. postępowaniem jest zakończona. Wszystkie czynności, do jakich organ był zobligowany charakterem sprawy oraz zebranym stanem materiału dowodowego zostały dokonane w formie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Nie występuje i nie występowała zatem bezczynność organu, a zwłaszcza w zakresie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Sprawy ze skargi M. M. i J. G. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zaś połączone sprawy zarządzono prowadzić pod jedną sygnaturą akt II SAB/Gd 131/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie skarżący J. G. i M. M. wnieśli skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wydaniu odpowiedniego aktu administracyjnego załatwiającego sprawę z ich wniosków o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ww. organu z dnia 8 lutego 2013 r. orzekającą o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie wykonanych robót budowlanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...} położonej przy ulicy A. [...] w P. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle treści pism skarżących nie ulega wątpliwości, że domagali się oni wszczęcia przez PINB postępowania wznowieniowego dotyczącego ww. decyzji ostatecznej z dnia 8 lutego 2013 r. W świetle przepisów ustawy – Kodeks postępowanie administracyjne w trybie wznowienia postępowania kończy się co do zasady przez wydanie decyzji administracyjnej względnie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 151 i art. 149 k.p.a.). Oznacza to, że skargę na bezczynność należało uznać za dopuszczalną w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiona skarga spełniła formalne wymogi jej dopuszczalności. Z akt sprawy wynika bowiem, że poprzedzona została zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, skierowanym do właściwego organu wyższego stopnia. Tym samym spełnia warunek określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Stanowi on, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec złożenia przez skarżących do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismami z dnia 19 listopada 2014 r. (J. G.) oraz z dnia 8 grudnia 2014 r. (M. M.) zażaleń na bezczynność PINB Sąd uznał, że wyczerpali oni środki zaskarżenia o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, którym zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. jest dzień doręczenia żądania organowi. Wnioski skarżących o wznowienie postępowania rozpatrzone zostały w postępowaniach zakończonych wydanymi uprzednio postanowieniami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2014 r., które na skutek prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 218/14 (w stosunku do M. M.) oraz z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 224/14 (w stosunku do J. G.), zostały uchylone wraz z postanowieniami je poprzedzającymi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2013 r. Pozostaje w niniejszej sprawie bezsporne, że ww. prawomocne wyroki zostały przekazane PINB odpowiednio w dniach 22 października 2014 r. oraz 26 września 2014 r., zatem od tych dat należy badać, czy zachodził w sprawie stan prawnej bezczynności PINB, kwestionowany w skargach. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosków M. M. i J. G., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 8 lutego 2013 r. Wnioski skarżących zostały zatem rozpatrzone zaś organ nie pozostaje w bezczynności, przy czym załatwienie sprawy nastąpiło po wniesieniu skarg, jednakże przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. Rozstrzygnięcie sprawy skutkuje brakiem podstaw do zastosowania art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w określonym terminie. Czyni to postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym, co uzasadniało jego do umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie ww. decyzji nie zwalniało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie - a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, co ma miejsce w niniejszej sprawie, orzec w tym przedmiocie. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny Sad uwzględnił, że od dat przekazania akt sprawy z prawomocnymi wyrokami tutejszego Sądu, uwzględniającego skargi skarżących, do dnia wydania decyzji w sprawie 8 miesięcy, co stanowi wielokrotność terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Poza tym organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ani też nie poinformował stron o przyczynach przekroczenia terminu, do czego obligował go przepis art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Dodać należy, że PINB podejmował czynności w sprawie wyłącznie na skutek interwencji czynionych przez skarżących. Postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 11 grudnia 2014 r. zostało wydane po wniesieniu przez skarżących zażaleń na niezałatwienie sprawy w terminie. Decyzja w sprawie została natomiast wydana dopiero po uwzględnieniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kolejnych skarg skarżących w trybie art. 37 § 2 k.p.a. i po wniesieniu skarg na bezczynność. Co więcej, jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, organ nie podjął faktycznie żadnych istotnych czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a wydanie decyzji z dnia 30 czerwca 2015 r. ostatecznie nie wymagało skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, ponieważ została wydana bez jego prowadzenia. Sąd - w konsekwencji - uznał za uzasadniony również wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 154 § 6 ww. ustawy grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł, biorąc pod uwagę stopień zawinienia organu w opóźnieniu w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wskazywał organ, przyczyną zwłoki w załatwieniu sprawy były trudności organizacyjne i kadrowe urzędu, duża ilość spraw, jak również prowadzona w urzędzie kontrola organu kontroli państwowej. Ostatecznie decyzja w sprawie została wydana niezwłocznie po wniesieniu skarg w niniejszej sprawie. Wymierzenie grzywny wysokości żądanej przez skarżących (tj. maksymalnej przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy) stanowiłby w tej sytuacji dolegliwość nieadekwatną do stopnia zawinienia organu. Jednocześnie Sąd uznał, że ww. okoliczności związane ze trudnościami organizacyjnymi w urzędzie nie wyłączają zawinienia organu w niezachowaniu terminu rozpatrzenia sprawy. Organ winien bowiem zorganizować pracę w sposób zapewniający jego prawidłowe funkcjonowanie i terminowe załatwianie spraw. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżących o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, ponieważ takiego orzeczenia nie przewiduje przywołany art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 1 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.