II SA/Gd 224/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 8 sierpnia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiające J. G. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 8 lutego 2013 r. nr [...]. Do wydania przedmiotowych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 8 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w sprawie wykonanych robót budowlanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ulicy A. [...] w P. Roboty budowlane objęte postępowaniem zakończonym decyzją ostateczną zostały wykonane przez inwestorów B. D. i K. D. wewnątrz budynku w ramach istniejącej kubatury, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], stanowiącej nieruchomość sąsiednią w stosunku do nieruchomości skarżącego. Polegały one na zmianie sposobu użytkowania budynku po Kolumnie Transportu Samochodowego na centrum rehabilitacji. Decyzja stała się ostateczna z dniem 26 lutego 2013 r. Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. J. G., właściciel działki nr [...], sąsiadującej z działki nr [...], zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją, wskazując na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O okolicznościach zakończenia postępowania decyzją ostateczną z dnia 8 lutego 2013 r. dowiedział się z treści pisma organu I instancji z dnia 20 maja 2013 r., które odebrał w dniu 3 czerwca 2013 r. Skarżący we wniosku podkreślił, że budynek w którym dokonano szereg robót budowlanych bez stosownego pozwolenia na budowę stoi w ostrej granicy z jego działką i posiada on prawo strony w postępowaniu administracyjnym oraz że interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku i zbadaniu formalnych podstaw wznowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż wniosek nie pochodzi od strony. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie brak legitymacji wnioskodawcy jest bezsporny, gdyż kwestia ta była rozpatrywana w trakcie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 8 lutego 2013 r. nr [...]. Organ I instancji powołał się na treść art. 28 Prawa budowlanego stanowiącego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy. Stronami zaś w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja legalna "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu." Tym samym ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Oprócz samego położenia nieruchomości "w zasięgu oddziaływania obiektu", istotny jest ujemny charakter oddziaływania obiektu na jej nieruchomość. Stawia to w kręgu stron postępowania jedynie te osoby, których interes prawny, skutkiem oddziaływania obiektu, doznaje uszczerbku. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., organ stwierdził, że art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego ma zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51. Biorąc pod uwagę powyższe, organ organu I instancji wyjaśnił, że obszar oddziaływania spornego obiektu nie obejmuje działek sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Dokonywanie zmian wewnątrz budynku znajdującego się na działce sąsiedniej powoduje, że obszar oddziaływania zamyka się w kubaturze budynku i nie ma wpływu na działki sąsiednie, w tym na działkę skarżącego. Ponadto wskazał, że w istniejącym od wielu lat budynku objętym niniejszym postępowaniem wykonane roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów oraz nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu o braku podstaw do wznowienia postępowania, zażalenie na powyższe postanowienie złożył w terminie J. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, bądź jego zmianę i orzeczenie o wznowieniu postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, nie znajdując podstaw do jego uchylenia lub zmiany. Wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajnego środka zaskarżenia, stwarzającego możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania cechuje przy tym etapowość. W pierwszym, wstępnym, etapie organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne (określane także jako podstawy podmiotowe i przedmiotowe dopuszczalności wniosku o wznowienie). Przedmiotem weryfikacji jest w tej sytuacji ustalenie, czy wniosek o wznowienie dotyczy sprawy załatwionej decyzją ostateczną, został złożony przez uprawniony do tego podmiot, czy został złożony w ustawowym terminie oraz czy powołuje przesłanki do wznowienia postępowania enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast dopuszczalne w tej wstępnej fazie dokonywanie ustaleń co do zaistnienia przesłanek do wznowienia. Etap wstępny może zakończyć się zatem albo postanowieniem o wznowieniu postępowania, dającym podstawę do merytorycznego badania zasadności wniosku albo też postanowieniem o odmowie wznowienia w sytuacji, gdy organ ustali, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz, gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji uznał, że wniosek nie pochodzi od strony, co stanowi przyczynę podmiotową skutkującą wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Powołując się na art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wskazał iż pojęcie "interesu prawnego", choć nie zdefiniowane normatywnie, opisane zostało w piśmiennictwie i judykaturze, gdzie przyjęto, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że żądanie strony musi mieć podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Zatem ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływu na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nieuznanie przez organ I instancji J. G. za stronę postępowania jest słuszne. Wskazał przy tym, że roboty budowlane związane z przebudową pomieszczeń w celu zmiany funkcji, które inwestor wykonał wewnątrz budynku znajdującego się na działce nr [...], jak i w ścianie nieposiadającej otworów okiennych nie wpływają na działkę skarżącego, gdyż nie znajdują się w strefie oddziaływania, nie spowodowały ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich oraz nie naruszyły interesu prawnego skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez nie ustalenie stron toczącego się postępowania, 2. art. 28 k.p.a. poprzez brak wezwania do udziału w sprawie strony postępowania, które to naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, 3. art. 149 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dwuetapowego postępowania, 4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 28 i art. 145 § pkt 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, 5. art. 5 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie jego treści w koniecznym zakresie chroniącym uzasadniony interes osób trzecich, 6. art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organ, iż w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego pomimo, iż inwestorzy wykonali prace budowlane określone w postanowieniu z dnia 30 listopada 2004 r., znak: [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] o wstrzymaniu robót budowlanych przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji z 26 kwietnia 2005 r., znak: [...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oraz na zmianę sposobu użytkowania budynku, a pozostałe prace budowlane po wydaniu przez Starostę Powiatu [...] postanowienia z dnia 7 czerwca 2005 r., znak: [...] o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji ostatecznej z 26 kwietnia 2005 r., znak: [...] o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oraz na zmianę sposobu użytkowania budynku, 7. art. 81 pkt 1 Prawa budowlanego, 8. §140, §142, §143 oraz §266 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak określenia sposobu usytuowania i wykonania przewodu kominowego w granicy działki w stosunku do budynku sąsiedniego oraz korony drzew. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów tj.: 1) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 30 listopada 2004 r., znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w budynku byłej Samodzielnej Kolumny Transportu Sanitarnego na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. W. [...] oraz 2) postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia 7 czerwca 2005 r., znak: [...] o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji ostatecznej z 26 kwietnia 2005 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oraz na zmianę sposobu użytkowania budynku po Kolumnie Transportu Sanitarnego na terenie działek nr [...] i [...] położonych w P. przy ulicy A. [...] na centrum rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 10 czerwca 2014 r. powołując się na kolejne dokumenty, skarżący wskazał, że utrudniano mu uzyskanie informacji o sprawie. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. skarżący wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] poinformował go, że decyzja z dnia 8 lutego 2013 r. zakończyła sprawę dotyczącą zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpatrując skargę z zastosowaniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że jest ona zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania, w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego robót budowlanych wykonanych przez inwestorów B. D. i K. D. w budynku zlokalizowanym na terenie działki nr [...] położonej przy ulicy A. [...] w P., polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku po Kolumnie Transportu Samochodowego na centrum rehabilitacji, z powodu braku przymiotu strony wnoszącego podanie o wznowienie J. G. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia). Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. W związku z powyższym organ ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jeśli bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o tę podstawę (a taką jednoznacznie wskazuje wniosek skarżącego z dnia 24 czerwca 2013 r.), a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w następnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może zatem weryfikować twierdzenia strony dotyczące jego interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym ugruntowany jest pogląd, że w przypadku gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi zaś podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., II OSK 2527/12 wraz z orzeczeniami tam przywołanymi i z dnia 19 grudnia 2013 r., II OSK 1828/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. I SA/Wa 2884/13). Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.( vide wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 821/11). Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 149). Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, że organy administracji błędnie w niniejszej sprawie przyjęły, iż ocena przymiotu strony J. G. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 8 lutego 2013 r., orzekającą o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane w sprawie wykonanych robót budowlanych w budynku zlokalizowanym na terenie działki nr [...] położonej przy ulicy A. [...] w P., może nastąpić we wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia powyższego postępowania i skutkować odmową wznowienia, skoro nie było to oczywiste lecz wymagało dokonania ustaleń organów obu instancji. Nadto należy podkreślić, iż dokonując oceny przymiotu strony skarżącej w zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu organy obu instancji przyjęły nieprawidłową normę art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego jako statuującego krąg podmiotów taki przymiot strony posiadający. Tymczasem należy przypomnieć, iż pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi wskaźnik interpretacyjny przy ustaleniu stron postępowania którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę i związane jest z dyspozycją art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Norma ta nie ma więc zastosowania w sprawie niniejszej ze względu na przedmiot postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 8 lutego 2013 r. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 u.p.b. powinien być natomiast określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 225/11, z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11 oraz z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2111/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przymiot strony skarżącej organy winny były zatem ocenić, po wznowieniu postępowania, wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a., pamiętając, iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Nie wystarczy więc, jak to uczyniły w przedmiotowej sprawie organy, stwierdzenie, że roboty budowlane dokonane wewnątrz budynku znajdującego się na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego, powodują że obszar oddziaływania zamyka się w kubaturze budynku i tym samym nie ma wpływu na inne działki sąsiednie, co zdaniem organów przesądza o braku przymiotu strony. Organ I instancji zastosował bowiem błędnie art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał już prawidłowo na art. 28 k.p.a, jednakże stwierdził, że działka skarżącego nie znajduje się w strefie oddziaływania, a roboty wykonane w przedmiotowym budynku nie spowodowały ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich oraz nie naruszyły interesu prawnego skarżącego. To zaś świadczy o tym, że organ ten w rzeczywistości również rozważał jedynie obszar oddziaływania, który dotyczy wyłącznie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny jak wymaga tego art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że występują rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciami organów obu instancji co do przedmiotu zakończonego decyzją ostateczną postępowania, którego dotyczył wniosek o wznowienie. I tak organ I instancji ustalił, że roboty były wykonywane tylko wewnątrz budynku a ich obszar oddziaływania zamyka się w kubaturze budynku. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że inwestor wykonał wewnątrz budynku i w ścianie nieposiadającej otworów okiennych roboty budowlane związane z przebudową pomieszczeń w celu zmiany funkcji. Skarżący natomiast w toku całego postępowania, jak i przed sądem, wskazywał, że w sprawie chodzi o zmianę sposobu użytkowania obiektu jako całości i robót z tym związanych, co w jego ocenie powoduje, że przysługuje mu status strony. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organ I instancji będzie zatem - w pierwszej kolejności - ustalenie, co było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia 8 lutego 2013 r., a w szczególności czy były to roboty budowlane związane z przebudową pomieszczeń w celu zmiany funkcji dokonane w budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ulicy A. [...] w P. i związana z nimi zmiana sposobu użytkowania. Organ bowiem wszczynając postępowanie powinien dokładnie ustalić przedmiot żądania. Ponadto w nowym postępowaniu organ I instancji dokona oceny wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2013 r. jedynie pod kątem zachowania wymogów formalnych, a w razie uznania, że wymogi te zostały spełnione powinien wydać na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 8 lutego 2013 r. Dopiero w ramach tego postępowania - prowadzonego w zakresie wynikającym z art. 149 § 2 k.p.a. - dopuszczalne będzie zbadanie przez organ, czy skarżący posiada interes prawny w sprawie. Postępowanie wznowieniowe organ winien zaś zakończyć jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. Zdaniem Sądu zarówno zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 19 lutego 2014 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 8 sierpnia 2013 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 149 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.