II OSK 225/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska -Szary Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 238/10 w sprawie ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. i M. P., uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] sierpnia 2009r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd l instancji wskazał , że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania skarżących, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Jednocześnie zobowiązał skarżącą do doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego nadziałce nr ewid. A. położonej w U. przy ul. R. [...] do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: a) zamurowaniu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej, prowadzącego do pomieszczenia pokoju, od strony działki nr ewid. B. materiałem ściernym lub pustakami szklanymi typu "luksfer", b) wykonaniu muru ogniochronnego od strony działki nr ewid. C., wyprowadzonego 30 cm ponad dach, szerokości min. 25 cm (długość cegły) - w terminie do 30 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. przeprowadził w dniu 6 maja 2009 r., oględziny na działce nr ewid. A. podczas których ustalił, że usytuowany jest na niej budynek mieszkalny murowany częściowo podpiwniczony, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą. Budynek ten położony jest w granicy z działką nr C. i w odległości 3,05 m - 3,22 m od ogrodzenia z działką nr ewid. B.. W jego ścianie od strony tej ostatniej działki (nr B.) znajdują się cztery otwory okienne, w tym dwa doświetlające pomieszczenie pokoju oraz jeden doświetlający strych budynku. Przedmiotowy budynek powstał w 1956 r. i od tego czasu pozostaje w stanie niezmienionym. Odległość pomiędzy ścianą zawierającą wskazane wyżej otwory okienne, a ścianą drewnianego budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce (nr B.) wynosi 3,58m. Odwołanie od decyzji organu l instancji złożyli skarżący. Wydając zaskarżoną decyzję Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził, że podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek decyzja podlega uchyleniu z innych przyczyn. Celem uzupełnienia materiału dowodowego organ II instancji przeprowadził w dniu 12 stycznia 2010 r. rozprawę administracyjną. W jej wyniku ustalił, że budynek mieszkalny wybudowany został w latach 1956-1958. Budynek ten, przebieg granic działki na której się znajduje, jak też zabudowa działek sąsiednich były w dacie powstawania przedmiotowego obiektu takie same jak obecnie. Skarżący nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, jednak ze złożonych przez nich oświadczeń wynika, że pozwolenie zostało udzielone. Z notatek służbowych wynika, że Urząd Miasta i Gminy U., jak i Starostwo Powiatowe w N. nie posiadają rejestrów z lat 1956-1958 dotyczących powyższej okoliczności, przez co nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że budynek mieszkalny na działce nr A. w U. zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. W okresie tej realizacji obowiązywały regulacje zawarte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, póz. 216 ze zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w podstawie prawnej decyzji organu l instancji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisy dotychczasowe tzn. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stosuje się do legalizacji samowoli budowlanej w przypadku budowy obiektu lub jego części przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie sytuacja określona w tym przepisie nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem nie można w sposób pewny ustalić czy budynek, którego sprawa ta dotyczy powstał w warunkach samowoli budowlanej, niemniej jednak organy nadzoru budowlanego uprawnione są do interwencji w sytuacji występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w szczególności w przypadku rażącego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, określających niezbędne wymogi dla obiektów budowlanych i urządzeń z nimi związanych. W ocenie organu odwoławczego, jedynym sposobem osiągnięcia zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest wykonanie robót określonych w decyzji. Organ uznał za nieuzasadnione nakładanie obowiązku zamurowania wszystkich okien znajdujących się w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku od strony działki nr ewid. B. tj. otworów okiennych doświetlających pomieszczenie podpiwniczenia i strychu budynku, bowiem otwory te nie prowadzą do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (podpiwniczenie - skład węgla i płodów rolnych, strych -nieużytkowany na cele mieszkalne). Skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie złożyli skarżący. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzająca Sąd l instancji podkreślił, że podstawę materialnoprawną obydwu rozstrzygnięć stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie prowadzone w tym trybie niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę i dlatego też ma w nim zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako uregulowanie lex specialis wobec regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu l instancji, organy prawidłowo uznały jako strony tego postępowania właściciela działki nr ewid. C., a zatem Gminę U. oraz władającego działką nr ewid. B. tj. J. K. Uszło jednak uwadze organów, że współwładającymi tą ostatnią działką wraz z J. K. są także K. G., K. K. oraz S. K.. Na powyższy fakt wskazuje znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 31 lipca 2009 r. Osoby te nie brały udziału w niniejszym postępowaniu, tzn. nie doręczano im żadnej korespondencji z nim związanej. Jednocześnie brak w aktach śladu, by osoby te udzieliły J. K. pełnomocnictwa do reprezentowania ich interesów w przedmiotowym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Organ podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy polegające na uznaniu, że osoby współwładające działką nr B. mają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) tejże ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowe postępowanie dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Po trzecie, art. 141 § 4 ustawy poprzez brak oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Organ zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, poprzez ich zastosowanie do zdefiniowania strony postępowania naprawczego prowadzonego na podstawienie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jako lex specialis wobec regulacji zawartej w art. 28 k.p.a Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił stanowisko, że osoby, które współwładają działką nr B. w U. (K. G., K. K. i S. K.) mają jedynie interes faktyczny w prowadzonym postępowaniu, a nie jak przyjął Sąd – interes prawny, gdyż "władanie" działką ewid. B. w U. nie wynika z żadnego tytułu prawnego do tej działki. Okoliczność władania wynikła jedynie z wypisu rejestru gruntów z 31.07.2009r. Sąd nie dysponował żadnym innym dokumentem o tym, by wymienione jako współwładające osoby były inwestorami, współwłaścicielami, użytkownikami wieczystymi czy zarządcami. W ocenie organu interes faktyczny, w przeciwieństwie do wywodzonego z przepisów prawa materialnego interesu prawnego, nie jest i w świetle obowiązującego prawa, zarówno art. 28 kpa jak i 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być gwarancją udziału jakiegokolwiek podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu w ocenie organu naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i 10 § 1 kpa polega na uznaniu, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...].02.2010r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].08.2009r. dotknięte jest wadą dająca podstawę do wznowienia postępowania. Organ zauważył przy tym , że wykluczone jest automatyczne uchylenie decyzji w razie uznania, że zostały naruszone prawa procesowe strony w postępowaniu administracyjnym bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Sąd pierwszej instancji zaniechał wskazanych czynności. Odnośnie zarzutu braku wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania, organ podniósł, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny merytorycznej sprawy pod względem zastosowanych przepisów prawa materialnego, a uchylenie się od oceny merytorycznej sprawy nie ma oparcia w przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a.. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlanego z 7 lipca 1994r. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do zdefiniowania strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Artykuł 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że dotyczy wyłącznie pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a innych postępowań jakie mogą być prowadzone na podstawie ustawy Prawo budowlane. Podkreślić również należy, że w regulacjach dotyczących innych postępowań np. postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane brak , odesłania do stosowania pojęcia strony z postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, określonej w art.28 ust.2 ustawy, jak również brak innej szczególnej regulacji. Oznacza to, że w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane, np. w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zastosowanie ma pojęcie strony określone w art.28 k.p.a. Przedstawiona wykładania art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2009r., II OSK 616/08 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następujący pogląd " Art..28 ust.2 prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art.28 k.p.a. i może mieć zastosowania, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art.50 i 51 prawa budowlanego nie jest takim postępowanie". Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2011r. II OSK 783/10 " Przepis art.28 ust.2 prawa budowlanego określa strony wyłącznie w postępowaniu o pozwolenie na budowę a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych ". Tym samym zarzut skargi kasacyjnej był zasadny, albowiem dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wykładania art.28 ust.2 prawa budowlanego jest nieprawidłowa. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie krąg stron powinien być ustalony na podstawie art.28 k.p.a., a nie art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowe postępowanie dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie można poprzestać na językowych regułach wykładni i stwierdzić, że skoro w odróżnieniu od art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w tym przepisie ustawodawca nie uzależnia uchylenia decyzji od tego, aby naruszenie prawa miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to każde naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, jaki mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję. Wątpliwości te szczególnie dotyczą podstawy wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Należy bowiem zważyć, zgodnie z art.147 k.p.a., że wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Dodatkowo można jeszcze wskazać na art. 184 § 4 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podstawą wniesienia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to wniesienie sprzeciwu wymaga zgody strony. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 k.p.a., w którym przewidziano, że w przypadku zaistnienia naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie prawa dotyczy. Z powyższych zasad wynika, że zarówno możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału, jak i wniesie sprzeciwu od decyzji ostatecznej przez prokuratora jeżeli podstawą wniesienia sprzeciwu jest naruszenie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. bezwzględnie uzależniona jest od zgody strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2009r. II OSK 1628/08 sformułował następujący pogląd, Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zaś na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.