II SA/Kr 1254/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "B" Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Starosta N. decyzją z dnia 2.06.2015 r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy [...] m2 na działce nr ewid. [...] położonej w J. W uzasadnieniu organ podał, że B. sp. z o.o. z siedzibą w K. w piśmie z dnia 6.05.2015 r. złożyła zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy [...] m2 na działce nr ewid. [...] położonej w J. Postanowieniem z dnia 13.05.2015r. na wnioskodawcę został nałożony obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zgłoszeniu, określając termin ich uzupełnienia do dnia 29.05.2015 r. W dniu 01.06.2015 r. wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 29.05.2015 r. z prośbą o przedłużenie terminu uzupełnienia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu do dnia 30.06.2015 r. W związku z powyższym, organ wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma możliwości przedłużenia terminu uzupełnienia wniosku zgłoszeniowego. Termin 30 - dniowy ma charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu, a jego upływ powoduje utratę przez organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Taki stan rzeczy uzasadnia wniesienie sprzeciwu. B. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie: - art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wydłużenia terminu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia wskazanych w postanowieniu Starosty N. z dnia 13.05.2015 r. pomimo nałożenia obowiązków, które nie były możliwe do zrealizowania w terminie do dnia 29.05.2015 r.; - art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że termin do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej biegnie od dnia złożenia zgłoszenia obarczonego brakami, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wskazuje, że termin ten biegnie od daty złożenia prawidłowego zgłoszenia, lub od daty złożenia brakujących dokumentów lub upływu terminu wyznaczonego postanowieniem nakładającym taki obowiązek, przy czym termin ten może być wydłużany; - art. 8 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania. Strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Wojewoda M. decyzją z dnia 3.08.2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem organ administracji architektoniczno-budowlanej jest ograniczony czasowo do wniesienia ewentualnego sprzeciwu w sprawie, a na inwestorze spoczywa obowiązek zebrania odpowiedniej dokumentacji do zgłoszenia. Termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. W ustawie Prawo budowlane nie ma regulacji dotyczącej wydłużania terminu, wyznaczonego przez organ, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy. Zatem, wobec niewypełnienia przez wnioskodawcę obowiązku nałożonego ww. postanowieniem (w wyznaczonym terminie) organ I instancji był zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sprawie tego zgłoszenia. Dodatkowo Wojewoda M. wskazał, że do dnia orzekania inwestor nie uzupełnił wskazanego ww. postanowieniem braku. W ocenie organu odwoławczego, działanie organu I instancji w sprawie było prawidłowe, a uchylenie decyzji o sprzeciwie organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego już upłynął, wiąże się z utratą kompetencji organu I instancji do wydania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego: zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli z dnia 23.04.2015 r. oraz protokół kontroli z dnia 14.05.2015 r. dotyczące budynku usługowego "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. Z dokumentów tych wynika, że obiekt, którego dotyczy zgłoszenie z dnia 6.05.2015 r. już istnieje i istniał już w dniu, w którym składano wniosek zgłoszenia do organu I instancji, bowiem budynek zgłaszany przez inwestora jako gospodarczy to istniejący obecnie salon gier (wskazują na to lokalizacja i gabaryty istniejącego i zgłaszanego budynku). Powyższe ustalenie sprawia, że postępowanie w sprawie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Organ zaznaczył przy tym, że wyeliminowanie decyzji sprzeciwu z obrotu prawnego nie oznacza legalizacji wykonanej inwestycji. Organem właściwym w sprawie robót wykonanych bez zgłoszenia jest organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. B. sp. z o.o w siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed dnia 28.06.2015 r. poprzez uznanie, że brak jest możliwości wydłużenia terminu do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia przez organ l instancji rozpatrujący zgłoszenie, który postanowieniem nałożył dodatkowe obowiązki na inwestora, pomimo istnienia takiej możliwości przy prawidłowej wykładni art. 30 ust. 2 i 5; - art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed dnia 28.06.2015 r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że termin do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej biegnie od dnia złożenia zgłoszenia obarczonego brakami, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wskazuje, że termin ten biegnie od daty złożenia prawidłowego zgłoszenia, lub od daty złożenia brakujących dokumentów, lub upływu terminu wyznaczonego postanowieniem nakładającym taki obowiązek, przy czym termin ten może być wydłużany (termin do uzupełnienia braków, a nie termin do wniesienia sprzeciwu, który w niniejszej sprawie nie zaczął nawet biec); - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie rzekomej tożsamości inwestycji objętej zgłoszeniem z "dokumentami z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego", - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania; - art. 8 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania. W uzasadnieniu strona skarżąca argumentowała, że istnieje możliwość wydłużenia terminu uzupełnienia braków zgłoszenia. W tym zakresie odwołała się do orzecznictwa sądowego wypracowanego na gruncie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowane. Podkreśliła, że termin do wniesienia sprzeciwu, w przypadku wezwania do uzupełnienia zgłoszenia biegnie od dnia uzupełnienia braków przez inwestora. Wskazała, że organ nie sprecyzował, czy orzekając opierał się na ustawie Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji która weszła w życie w dniu 28.06.2015 r. Odnosząc się do stwierdzenia, że budynek objęty zgłoszeniem już istnieje, strona skarżąca zarzuciła, że organ nie wyjaśnił na podstawie jakich dokumentów, przez jaki organ wytworzonych (nie podano siedziby organu nadzoru budowlanego) i wydanych do jakiej sprawy dokonano powyższego ustalenia. Ponadto dokumenty te pochodziły z dnia 23.04.2015 r. i 14.05.2015 r., podczas gdy organ orzekał w dniu 3.08.2015 r. Zdaniem strony skarżącej wobec nieudowodnienia, że wybudowany budynek i objęty zgłoszeniem są tożsame, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było przedwczesne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą prawną decyzji organu I instancji był przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stanowił on, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Postanowieniem z dnia 13.05.2015 r. organ określił termin uzupełnienia braków zgłoszenia "do dnia 29.05.2015 r.". W tym dniu nadane zostało przez pełnomocnika zgłaszającego pismo, w którym wnosił o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 1.06.2015 r. Wskazać w związku z tym należy, że przewidziana w art. 30 ust. 2 p.b. regulacja prawna - w zakresie podstawy prawnej wezwania, jego prawnej formy oraz skutków - jest w tym zakresie szczególnym trybem usuwania braków w zgłoszeniu, odmiennym od ogólnych regulacji k.p.a. Przewidziana przez ustawodawcę forma sprzeciwu jako decyzji administracyjnej przesądza o tym, że dopiero od tego momentu w sprawie toczy się klasyczne postępowanie administracyjne podlegające w pełni regulacjom k.p.a. W sytuacji, gdy zgłoszenie nie może być zaakceptowane przez organ ze względu na nieuzupełnione w terminie, mimo wezwania, braki formalne, organ jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 p.b. Ponieważ do dnia 29 maja 2015 r. żaden z braków zgłoszenia nie został uzupełniony, organ I instancji władny był do wniesienia sprzeciwu, a ddecyzja była zgodna z prawem. Decyzja organu II instancji zapadła w dniu 3.08.2015 r., po wejściu w życie w dniu 28.06.2015 r. noweli do prawa budowlanego (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U.2015.443). Zgodnie z przepisem art.6 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też organ odwoławczy orzekał na podstawie przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez organ I instancji. Organ odwoławczy mógłby zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję o sprzeciwie. Organ Organ II instancji ustalił jednakże, że inwestycja objęta zgłoszeniem została już zrealizowana, co było powodem umorzenia postępowania przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.04.2011 r. sygn. II OSK 173/11 zgłoszenie zamiaru budowy lub rozpoczęcia robót budowlanych właściwemu organowi zaliczane jest do czynności materialno-technicznych, bowiem dokonanie zgłoszenia jest pewnym zdarzeniem, które z woli ustawodawcy wywołuje określone skutki prawne podobne bądź identyczne, jak te które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. W przypadku zgłoszenia załatwienie sprawy następuje na skutek przyjęcia zgłoszenia, co dla inwestora objawia się tym, że w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu lub nie nałoży w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2). Natomiast fakt dokonania zgłoszenia i przyjęcia go przez organ kończy sprawę bez wydania żadnego aktu władczego organu. Natomiast wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu powoduje wszczęcie nowego postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. i otwiera nowy etap postępowania wszczętego zgłoszeniem. Z tym momentem bowiem postępowanie staje się "jawne" w tym znaczeniu, że o tym, że toczy się ono na skutek złożonego zgłoszenia dowiadują się inne podmioty. Zatem od daty wniesienia sprzeciwu należy bezwzględnie stosować przepisy k.p.a. w pełnym zakresie odnoszące się do tak wszczętego postępowania administracyjnego. Jeżeli tak, to fakt wykonania robót objętych zgłoszeniem uzasadnia – na zasadzie analogii do przyjmowanej w orzecznictwie sądowym bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na skutek rozpoczęcia robót budowlanych - bezprzedmiotowość całego postępowania administracyjnego, a to z kolei, na etapie postępowania odwoławczego prowadzi do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty skargi, że nie zostało wykazane, że obiekt w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie przez organ nadzoru budowlanego jest tożsamym z objętym zgłoszeniem nie mogły zostać uwzględnione. Jak wynika z karty [...] akt administracyjnych z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. znak:PINB. [...]wykonano kserokopię zawiadomienia o przeprowadzenia kontroli z dnia 23.04.2015 r., zwrotnego potwierdzenia odbioru i protokołu kontroli z dnia 15.05.2015 wraz z dokumentacją fotograficzną i włączono do akt kontrolowanego postępowania. Materiał dowodowy uzyskany z PINB-u uznać należy za wystarczający dla poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń. Porównanie szkicu dołączonego do protokołu oględzin działki [...] z dnia 14 maja 2015 r., jak również materiału zdjęciowego z dokumentacją przedstawioną przez inwestora (k. [...] i [...] - na mapie uwidoczniono projektowany budynek oraz przedstawiono jego szkic) pozwala na wyciągnięcie wniosku, że obydwa budynki –projektowany i istniejący mają prawie identyczne gabaryty i znajdują się częściowo w tym samym miejscu. Z mapy dołączonej do zgłoszenia nie wynika, aby na terenie działki [...] przed budynkiem nr [...] znajdował się jakikolwiek obiekt budowlany. Należy zaznaczyć, że zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli ma datę 23 kwietnia 2015 r., a kontrola została przeprowadzona w dniu 14 maja 2015 r. Zgłoszenie zostało wniesione w dniu 6 maja 2015 r., a zatem gdy budynek ten niewątpliwie istniał. Ponadto w protokole wskazano, że inwestorem jest T. J.– prezes spółki która dzierżawi ww. działkę, a obecnie wnosi zgłoszenie. Wreszcie, skarżący nie zaprzeczył w skardze, że na działce znajduje się już budynek, skupiając się na zarzutach odnośnie posiłkowania się pozyskanym z PINB - u materiałem dowodowym. Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić.