II FSK 1218/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Wojciech Stachurski, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 852/15 w sprawie ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty targowej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. Z. na rzecz Rady Miejskiej w P. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I.1. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 852/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 27 kwietnia 2015 r. w przedmiocie opłaty targowej. I.2. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Rada Miejska w P. podjęła w dniu 27 kwietnia 2015 r. uchwałę w sprawie opłaty targowej. Na mocy tej uchwały ustaliła stawki opłaty targowej na targowisku stałym "M." przy ul. P. w P. w wysokości 1 zł za sprzedaż z kosza, z ręki, 7 zł za sprzedaż w stałych stoiskach zadaszonych do 16 m2 , 7 zł za sprzedaż w innych miejscach poza stałymi stoiskami do 16 m2 - powiększona o 1 zł za każdy dodatkowy 1 m2, 10 zł za sprzedaż z samochodu, zaś poza targowiskiem stałym "M." przy ul. P. w wysokości 80 zł za sprzedaż z kosza, z ręki, z samochodu oraz za stanowisko do 20 m2 włącznie, powiększona o 4 zł za każdy dodatkowy 1 m2. I.3. Po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając: - art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie uchwały godzącej w zasadę równości wobec prawa, ustanawiającej nieuzasadnione zróżnicowanie w sytuacji gospodarczej podmiotów prowadzących handel na terenie gminy, - art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm. - określanej dalej jako u.p.o.l.) poprzez przekroczenie swobody decyzyjnej i przyjęcie, że jedynym ograniczeniem w ustalaniu stawki opłaty targowej jest jej maksymalna wysokość, - art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) poprzez przyjęcie uchwały sprzecznej z prawem i dobrymi obyczajami, która narusza interes przedsiębiorców handlujących poza targowiskiem stałym "M.", - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.) poprzez nadużycie pozycji dominującej, - art. 9 ust. 2 pkt. 3 i 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez stworzenie niejednolitych warunków prowadzenia handlu na terenie gminy opartego na kryterium terytorialnym. I.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. I.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za niezasadną. Sąd powołując się na orzecznictwo sądowoadminstarcyjne wywiódł, że targowisko jest definiowane zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.o.l. jako wszelkie miejsce, w którym prowadzona jest sprzedaż towarów. Definicja targowiska w art. 15 ust. 2 u.p.o.l. została zakreślona bardzo szeroko. Obowiązek uiszczenia opłaty targowej powstaje z mocy prawa z chwilą faktycznego podjęcia czynności handlowych zmierzających do dokonania sprzedaży (niezależnie od skutku) w każdym miejscu danej gminy, a nie tylko w miejscach do tego celu wyznaczonych. Organ gminy jest uprawniony do określenia wysokości opłaty targowej z tytułu handlu również w sytuacji, gdy sprzedaż dokonuje się poza miejscem do tego wyznaczonym. Sprzedaż może być dokonywana w miejscu publicznym lub prywatnym . Obowiązek uiszczenia opłaty targowej dotyczy targowisk rozumianych jako wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel. W ocenie Sądu nie można skutecznie wywodzić, że opłata targowa za sprzedaż towaru powinna być identyczna dla każdego przypadku dokonywania takiej sprzedaży. Podkreślono, że to każdorazowo określone względy społeczne i ekonomiczno - gospodarcze decydują o zróżnicowaniu obciążeń finansowych w zakresie opłat targowych na terenie danej gminy. Jest to uprawnienie rady gminy w zakresie jej - przewidzianej ustawowo - polityki gospodarczej i fiskalnej prowadzonej na terenie gminy. Wybór określonej stawki dla różnych targowisk na terenie gminy jest elementem polityki gospodarczej prowadzonej przez radę gminy i w tym zakresie rada gminy nie jest krępowana przez ustawodawcę. W ramach granic wyznaczonych przez art. 15 i art. 19 pkt. 1 u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń i mogą realizować własną lokalną politykę. Dopuszczalne jest takie różnicowanie obciążeń, aby zrealizować określone cele publiczne. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że ani ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, ani inne przepisy prawa nie zawierają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej, jaka ma być pobierana na różnych targowiskach na terenie gminy. Jedne miejsca są bardziej atrakcyjne z punktu widzenia kupujących i sprzedających, niż inne. Możliwość różnicowania stawek na poszczególnych targowiskach wynika ponadto z przepisów określających kompetencje gminy do samodzielnego wykonywania powierzonych jej zadań (m. in. art. 6 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g.) w granicach prawem zakreślonym. Działając w oparciu o wskazane przepisy nie można uznać, że gmina naruszyła wskazane w skardze przepisy ustaw o ochronie konkurencji i konsumentów czy o zakazie konkurencji. Zdaniem Sądu Gmina P. wprowadzając w zaskarżonej uchwale wyższe stawki opłaty targowej (80,00 zł) w odniesieniu do sprzedaży poza targowiskiem stałym "M." i czyniąc to wobec wszystkich osób tam sprzedających, nie działała przeciwko konkretnym sprzedawcom, choć subiektywnie mogą oni mieć takie odczucia z uwagi np. na przywiązanie do dotychczasowego miejsca prowadzenia działalności, opłacalność handlu oraz brak chęci zaakceptowania zmian. W tej sytuacji z tytułu sprzedaży prowadzonej przez skarżącego poza targowiskiem stałym "M." wynika zgodny z prawem obowiązek uiszczenia opłaty targowej w wyższej wysokości (80,00 zł). Wszyscy, którzy będą handlować poza targowiskiem stałym "M." muszą uiścić wyższą opłatę targową. Taka regulacja nie narusza zatem zasady równości wobec prawa, ani zasady niedyskryminowania wskazanych w art. 32 Konstytucji RP. Równouprawnienie polega na możliwości wyboru miejsca, gdzie działalność handlowa będzie prowadzona. II. Od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że "równouprawnienie polega na możliwości wyboru miejsca, gdzie działalność handlowa będzie prowadzona", a nie stwarzaniu wszystkim kupcom równych szans i nakładaniu na niech równych obowiązków z tytułu prowadzenia handlu na terenie gminy; 2) art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w sprawie spełnione są warunki umożliwiające odstąpienie od zasady równości wobec prawa, pomimo że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wyjaśnia jakie okoliczności występujące w sprawie za tym przemawiają; 3) art. 15 w zw. z art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że: a) w sprawie spełnione są warunki uzasadniające różnicowanie wysokości stawek opłaty targowej (względy społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, cele publiczne, dobro wspólne), pomimo że Sąd nie wskazuje jakie okoliczności sprawy za tym przemawiają; b) w sprawie, celem publicznym uzasadniającym różnicowanie obciążeń w zakresie opłaty targowej może być "zmuszenie" kupców do zmiany miejsca prowadzenia handlu; c) jedynym ograniczeniem w ustalaniu stawki opłaty targowej jest jej maksymalna wysokość określona w ustawie; 4) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy z okoliczności sprawy wynika, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i dobrymi obyczajami i narusza interes przedsiębiorców handlujących poza targowiskiem stałym "M." ; 5) art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do nadużycia przez gminę pozycji dominującej: 6) art. 9 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy na podstawie wskazanych przez Sąd okoliczności sprawy, w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, doszło do stworzenia niejednolitych warunków prowadzenia handlu na terenie gminy, opartych na kryterium terytorialnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako P.p.s.a.):poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazanie, jakie okoliczności sprawy świadczą o spełnieniu wskazanych przez Sąd warunków uzasadniających odstępstwo od zasady równości wobec prawa różnicowania stawek opłaty targowej; 2) naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich wskazanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego w ramach obowiązku sprawowania kontroli działania administracji publicznej. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Zawiera ona zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego. Z uwagi jednak na sposób sformułowania tych ostatnich zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 w zw. z art. 19 pkt 1 lit.a) u.p.o.l. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni. Słusznie Sąd stwierdził, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., gminy mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, w tym poprzez różnicowanie obciążeń podatkowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono wyraźnie możliwość ustalenia różnych stawek opłaty targowej na różnych targowiskach (por. wyroki NSA z 14 października 1993 r., SA/Po 73/93 i 19 grudnia 2008 r., II FSK 1233/07; wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2004 r., I SA/d 128/03, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 40). Nie ma więc żadnych podstaw aby twierdzić, że ustawodawca pozbawił radę gminy możliwości zróżnicowania opłaty targowej w zależności np. od położenia targowiska. Przypomnieć należy autorowi skargi kasacyjnej w kontekście stawianego zarzutu, że uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty dla poszczególnych targowisk, w granicach zakreślonych w art. 19 ust. 1 lit. a, jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego, jaką jest gmina - wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej, na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności. Potrzeby te mogą dotyczyć różnych sfer życia społecznego, czy gospodarczego. Uchwała organu gminy podlega jedynie badaniu pod względem zgodności z prawem a nie celowości, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane. Odnosząc się z kolei do naruszenia do przez Sąd I instancji art.32 Konstytucji RP należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z 12 maja 1998 r., U 17/97, Lex nr 32606). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy intencją Rady Miejskiej w P. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały była realizacja celu publicznego w postaci dążenia do przywrócenia ładu i porządku na terenie miasta, a w konsekwencji także doprowadzenie do wypracowania odpowiednich warunków dla prowadzenia handlu, zarówno dla sprzedających i kupujących. Uprawnienie gminy do różnicowania stawek opłaty targowej nie jest jednak uprawnieniem bezwzględnym. Rada Gminy jest zobowiązana do działania wyłącznie w granicach obowiązujących przepisów prawa. Takie granice zawiera art.19 u.p.o.l., a mianowicie w 2015 r. stawka opłaty targowej nie mogła przekroczyć 764,62 zł dziennie. Powyższe pozwala stwierdzić, że ustalenie stawki opłaty targowej w kwocie 80 zł dziennie w żadnym wypadku nie narusza przepisów o wysokości stawki dziennej opłaty maksymalnej. Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały nie naruszył konstytucyjnej zasady równości ani też nie naruszono zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ skarżący nadal może prowadzić działalność handlową, ma więc prawo wyboru miejsca jej prowadzenia i podjęcia decyzji o wysokości stawki jaką będzie obowiązany ponieść. Naczelny Sąd Administracyjny, za nietrafny uznał także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazał i wyjaśnił szczegółowo podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.