II FSK 1233/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Gruszczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 1331/06 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Związku Z. P. H. i U.-Z. P. H. i U. Miasta L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 14 lipca 2004 r. nr XXXIV/551/04 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie Miasta Łodzi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od Wojewódzkiego Związku Z. P. H. i U.-Z. P. H. i U. Miasta L. na rzecz Rady Miejskiej w Łodzi kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu 14 lipca 2004 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie Miasta Łodzi (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego nr 238, poz. 2109). Zmiana uchwały ustalającej wysokość i zasady poboru opłaty targowej polegała na dodaniu w załączniku nr 1 do tej uchwały, w części I "Targowska detaliczne", punktu 10. W nowym punkcie ustalono stawkę 0, 10 zł za każdy metr kwadratowy zajętej powierzchni przy sprzedaży dokonywanej z modułów handlowych w zabudowie zorganizowanej oraz z hal targowych, utworzonych według jednolitego projektu architektonicznego (§ 1 pkt 1). Celem wprowadzenia dodatkowej stawki opłaty targowej było zachęcenie kupców do podjęcia decyzji o jednolitej zabudowie targowisk, co wpłynęłoby pozytywnie na odbiór wizualny gminy. Ponadto, w uchwale zmieniającej powierzono pobór opłaty targowej na targowisku przy Placu B. w Łodzi Stowarzyszeniu "Z." w miejsce "[...]" (§ 1 pkt 2). Uchwała zmieniająca została zakwestionowana przez Wojewódzki Związek Z. P. H. i U. – Z. P. H. i U. Miasta L. Wspomniane Zrzeszenie, działając w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.", wniosło skargę do sądu administracyjnego, zarzucając, że uprzywilejowanie niską stawką opłaty targowej kupców handlujących z modułów oraz w halach targowych narusza konstytucyjną zasadę równości. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r. (sygn. akt I SA/Łd 1331/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, powołując jako podstawę prawną orzeczenia art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.". Sąd wskazał, że Rada Miejska w Łodzi miała prawo do zróżnicowania stawek opłaty targowej, jednakże owo zróżnicowanie powinno następować w oparciu o czytelne i uzasadnione kryteria. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega bowiem na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą mają być traktowane równo. Równe, a jednocześnie sprawiedliwe traktowanie oznacza traktowanie bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W ocenie Sądu, zróżnicowanie stawek opłaty targowej, wprowadzone uchwałą zmieniającą, narusza zasadę równości prawa wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, "... w sytuacji gdy gmina nie umożliwia powszechnego dostępu do miejsc w modułach i halach". Nie znajduje przy tym uzasadnienia faktycznego twierdzenie, że każdy może zmienić miejsce, z którego handluje, poprzez zabudowanie go w sposób zorganizowany lub stworzenie jednolitego projektu architektonicznego dla hal targowych. Stworzenie takich zorganizowanych miejsc handlu wymaga zgodnych działań i nakładu wielu osób handlujących, co wyłącza możliwość dowolnej zmiany miejsca handlu. Tymczasem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, także w zakresie targowisk i hal targowych, należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g.). W odniesieniu do powierzenia poboru opłaty targowej Stowarzyszeniu "Z. R.", Sąd odwołał się do § 2 ust. 6 uchwały nr XXIII/307/03 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 grudnia 2003 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie miasta Łodzi (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 2004 r., nr 20, poz. 233). Zgodnie z tym przepisem, Rada Miasta może powierzyć pobór podmiotowi, z którym została zawarta umowa dzierżawy, wyłonionemu w drodze przetargu na podstawie § 5 pkt 1 uchwały nr XC/875/98 Rady Miasta Łodzi z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie zasad nabywania i zbywania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas dłuższy niż trzy lata. Poborcą opłaty może więc być podmiot będący dzierżawcą terenu targowiska, na podstawie umowy zawartej w określonym trybie i na określonych warunkach. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Stowarzyszenie "Z. R." nie było dzierżawcą targowiska przy Placu B. i nie można było przewidzieć, że wygra przetarg. Umowa dzierżawy z tym Stowarzyszeniem została zawarta dopiero w dniu 2 sierpnia 2004 r. Skutkiem tego, Sąd uznał, że punkty 1 i 2 § 1 uchwały zmieniającej zostały podjęte z naruszeniem prawa i są nieważne. Opisany wyżej wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną Rady Miejskiej w Łodzi, reprezentowanej przez radcę prawnego. Organ zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że zróżnicowanie stawek opłaty targowej, uzależnione od formy i miejsca sprzedaży towarów na targowiskach, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a.: - poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające organ informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, jak też wskazówek co do kierunku stanowionego w przyszłości prawa miejscowego, w odniesieniu do niezgodności zaskarżonego aktu z Konstytucją RP, - uznanie, że gmina nie umożliwia powszechnego dostępu do modułów handlowych w zabudowie zorganizowanej oraz hal targowych na targowiskach, - uznanie, że stworzenie miejsc handlu na targowiskach w postaci wspomnianych modułów i hal wyłącza możliwość dowolnej zmiany miejsca handlu i nie daje wolnego wyboru, - błędne przyjęcie, iż wydzierżawienie targowiska położonego przy Placu B. na rzecz Stowarzyszenia "Z. R." nastąpiło w drodze przetargu; b) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § oraz w związku z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., polegające na: - wydaniu wyroku w oparciu o nieistniejący stan faktyczny, który nie znajdował odzwierciedlenia w aktach sprawy, sprowadzający się do przyjęcia, że wydzierżawienie targowiska przy Placu B. nastąpiło w drodze przetargu, - nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów uzupełniających w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących ustanowienia tej dzierżawy, - błędne przyjęcie za fakt notoryjny, że wydzierżawienie targowiska przy Placu B. nastąpiło w drodze przetargu. Dodatkowo autorka skargi kasacyjnej podniosła zarzut naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., wskazując, że stosownie do tej regulacji Sąd powinien stwierdzić nieważność § 1 pkt 1 i 2 uchwały zmieniającej, a nie uchylić te przepisy. Po za tym, zarzuciła Sądowi naruszenie art. 152 p.p.s.a., poprzez brak wskazania, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W uzasadnieniu pełnomocniczka organu wskazała, że zróżnicowanie opłaty targowej zostało oparte na obiektywnych kryteriach, możliwych do spełnienia przez każdy podmiot podejmujący działalność handlową na targowisku. Tymczasem Sąd potraktował identycznie podmioty różniące się od siebie. Pominął bowiem, że uchwała różnicuje wysokość stawek w zależności od miejsca i formy handlu. Zróżnicowanie stawek związane jest również z nakładami poczynionymi przez kupców na utworzenie i utrzymanie estetycznych targowisk w postaci modułów handlowych i hal targowych. To właśnie równe traktowanie kupców, którzy ponieśli nakłady i tych, którzy ich nie ponieśli, byłoby naruszeniem zasady równości wobec prawa. Autorka skargi kasacyjnej zauważyła ponadto, że wybór takiej a nie innej stawki dla różnych targowisk jest elementem polityki gospodarczej gminy. Możliwość ustalenia opłaty targowej w różnej wysokości wynika wprost z upoważnienia ustawowego. Nawiązując do zarzutów proceduralnych, pełnomocniczka organu zauważyła, że arbitralne stwierdzenie Sądu, iż zaskarżona uchwała narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych. Nie jest prawdą, jakoby gmina nie umożliwiała powszechnego dostępu do modułów handlowych i hal targowych. Wydzierżawić targowisko można tylko takiemu podmiotowi, który gwarantuje kupcom możliwość udziału w tworzeniu i pracach tego podmiotu oraz możliwość uczestniczenia w jego władzach. Dostęp do wymienionych form handlu ma zatem charakter powszechny, o czym przesądza również formuła stowarzyszeń, będących dzierżawcą targowiska. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, ustalenie, że wydzierżawienie targowiska przy Placu B. nastąpiło w drodze przetargu jest błędne, ponieważ nie było w tej sprawie prowadzone żadne postępowanie przetargowe. Zawarcie umowy dzierżawy targowiska nastąpiło na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 maja 2004 r. nr 1660/IV/04 w sprawie przeznaczenia tego targowiska do wydzierżawienia na 15 lat w drodze bezprzetargowej. Zarządzenie to miało z kolei podstawę w § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 24 września 2003 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad nabywania i zbywania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas dłuższy niż trzy lata (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego nr 300, poz. 2592). Sąd mógł przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, czego zaniechał, i ustalić rzeczywisty stan faktyczny. W konsekwencji organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeszenie P. H. i U. nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i to zarówno w odniesieniu do kwestionowanej przez Sąd pierwszej instancji stawki opłaty targowej, jak i co do powierzenia poboru opłaty targowej Stowarzyszeniu "Z. R.". W pierwszej kwestii trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 32 Konstytucji RP, choć nie sposób zgodzić się z Radą Miejską, że naruszenie to miało postać błędnej wykładni. Przytoczona przez Sąd definicja zasady równości, z powołaniem na wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., I SA/Kr 392/00, nie budzi bowiem wątpliwości. Błędne było natomiast zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, ze podmioty handlujące na targowiskach z modułów handlowych i w halach targowych, charakteryzują się taką samą cechą, jak inne podmioty, prowadzące sprzedaż na tych targowiskach. Do takiego wniosku nie upoważniał Sąd zebrany w sprawie materiał dowodowy. Pamiętać przy tym należy, że w ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm.), gminy mają swobodę ustalania obciążeń i mogą realizować własną lokalną politykę. Dopuszczalne jest więc także różnicowanie obciążeń, aby zrealizować określone cele publiczne, np. architektoniczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono wyraźnie możliwość ustalania różnych stawek opłaty targowej na różnych targowiskach (wyrok NSA z dnia 14 października 1993 r., sygn. akt SA/Po 73/93, Lex nr 9338). Zaaprobowano również zróżnicowanie obciążeń podatników rozpoczynających działalność oraz tych, którzy ją już prowadzą. Warunkiem tego zróżnicowania są uzasadnione względy społeczne i gospodarcze (wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 40). Trybunał Konstytucyjny z kolei wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie – pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, Lex nr 32606). Zaskarżony wyrok wspomnianych trzech warunków w ogóle nie rozważał. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny – jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej – naruszył zarówno art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a., włączając do stanu faktycznego sprawy fakty, nie mające potwierdzenia w aktach sprawy. Dotyczy to przede wszystkim gołosłownego twierdzenia, jakoby gmina nie umożliwiała powszechnego dostępu do miejsc w modułach handlowych w zabudowie zorganizowanej, jak i w halach. Sąd nie zbadał, jakie warunki spełnić musi handlujący, aby miejsce takie uzyskać. Poza tym błędne jest założenie, że ewentualna konieczność współdziałania z innymi podmiotami, prowadzącymi sprzedaż, nie daje handlującemu prawa wolnego wyboru. Ład architektoniczny i szeroko rozumiana estetyka są wartościami zasługującymi na ochronę i trudno zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, jakoby premiowanie niższymi stawkami opłaty targowej osób potrafiących współdziałać i wspólnymi siłami uzyskać pożądane przez Miasto efekty, nie dało się pogodzić z zasadą równości. Prawo wolnego wyboru miejsca na targowisku polega również m. in. na wyborze, czy lepiej współdziałać, tworzyć i organizować a w zamian uzyskać niższą opłatę, czy też lepiej nie robić nic i płacić kwotę wyższą. Niezależnie od tego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest trafny także w zakresie nienależytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do kwestii zróżnicowania stawek opłaty targowej. Sąd nie odniósł się do prezentowanych przez Radę Miejską zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2006 r. (k.95 i nast. akt sądowych) argumentów uzasadniających zróżnicowanie stawek. Nie uwzględnił w swoich rozważaniach również tego, że niezależnie od treści § 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały, stawki opłaty targowej w Łodzi są i tak zróżnicowane. Co więcej, zróżnicowanie to odnosi się do miejsca oraz formy handlu (zob. załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 listopada 2001 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał również odniesienia się do celu kwestionowanej uchwały. Trudno wreszcie przyjąć, aby powołane przez Sąd zadanie własne gminy, polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmujących m. in. targowiska i hale targowe (art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g.) oznaczało obowiązek wybudowania hal i modułów przez gminę. Przechodząc do tej części zaskarżonej uchwały, w której pobór opłaty targowej powierzono Stowarzyszeniu "Z. R.", zgodzić trzeba się z Radą Miejską, że Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem art. 141 § 4 i art. 133 p.p.s.a., błędnie przyjął, jakoby pobór opłaty targowej Rada Miejska mogła powierzyć jedynie dzierżawcy, wyłonionemu w drodze przetargu. Ani treść akt, ani treść prawa miejscowego nie dawały podstaw do takiego wniosku. Wbrew twierdzeniu Sądu, wniosek taki nie mógł wypływać z § 2 ust. 6 uchwały nr XXIII/307/03 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 grudnia 2003 r. Po pierwsze, § 2 uchwały nie dzielił się na ustępy, a jedynie stwierdzał, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Łodzi. Po drugie, § 1 tej uchwały zmienił treść § 2 uchwały nr LXX/1589/01 z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie miasta Łodzi, dodając ust. 6, stwierdzający m. in., że pobór opłaty targowej na targowisku miejskim Rada Miejska w Łodzi może powierzyć podmiotowi, z którym została zawarta umowa dzierżawy, wyłonionemu na podstawie § 5 ust. 2 uchwały nr XC/875/98 z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie zasad nabywania i zbywania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas dłuższy niż trzy lata. Ostatnio wymieniony przepis, po zmianie jego treści uchwałą nr XIX/237/03 z dnia 24 września 2003 r., pozwalał na zawarcie umowy dzierżawy w trybie bezprzetargowym, co uszło uwadze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W wykonaniu ostatnio wymienionej uchwały, Prezydent Miasta Łodzi, zarządzeniem nr 1660/IV/04 z dnia 27 maja 2004 r. przeznaczył do wydzierżawienia na rzecz Stowarzyszenia "Z. R." część nieruchomości nie zabudowanej, położonej w Łodzi przy Placu B. Zarządzenie Prezydenta nie zostało wprawdzie dołączone do akt, co należy wytknąć Radzie Miejskiej, jednakże skoro Rada powołała się na nie w odpowiedzi na skargę (ostatni akapit), Sądowi nie wolno było pominąć tej okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., przeprowadził dowód ze wspomnianego zarządzenia, który potwierdził zarzuty Rady Miejskiej co do błędów Sądu w przedstawieniu stanu faktycznego sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Trafny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., który to przepis nie dawał podstawy do uchylenia zaskarżonej uchwały, pozwalał natomiast stwierdzić jej nieważność. Wbrew poglądowi autorki skargi kasacyjnej, naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uchylenie i stwierdzenie nieważności to dwa różne wyniki zakończenia sprawy, których skutki różnią się zarówno w czasie, jak i w treści. Nie miało natomiast wpływu na wynik sprawy ewidentne naruszenie art. 152 p.p.s.a., polegające na niezamieszczeniu w wyroku określenia wymaganego przez ten przepis. Pomijając jednak zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a., inne zarzuty skargi kasacyjnej dawały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.). O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na mocy art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego i oceni, czy zróżnicowanie stawek, w tym jego wielkość, ma odpowiednie podstawy. W odniesieniu do treści § 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały Sąd rozważy też, jaki charakter miało wpisanie w treść załącznika nowego dzierżawcy. Weźmie przy tym pod uwagę, że podstawę do zawarcia umowy dzierżawy stanowiły inne – aniżeli kwestionowana uchwała – akty prawa miejscowego oraz Zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi. Otwarta pozostaje kwestia oceny faktu, że w chwili podjęcia uchwały umowa dzierżawy ze Stowarzyszeniem "Z. R." nie była jeszcze zawarta.