I SA/Łd 1331/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Asesor WSA Cezary Koziński, Protokolant asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Związku A na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie Miasta Ł. 1. uchyla § 1 pkt. 1 i 2 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Ł. na rzecz Związku A kwotę złotych 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Łd 1331/06 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] Rada Miejska w Ł. zmieniła wcześniejszą uchwałę z [...] w sprawie ustalania wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie miasta Ł., dodając w załączniku Nr 1 do uchwały w części I "Targowiska detaliczne" pkt.10, w którym ustalono stawkę 0,10 zł za każdy m kw. zajętej powierzchni przy sprzedaży dokonywanej z modułów handlowych w zabudowie zorganizowanej oraz hal targowych utworzonych według jednolitego projektu architektonicznego. Nadto w uchwale zmieniającej powierzono pobór opłaty targowej przy Placu B w Ł. Stowarzyszeniu B., w miejsce C. W dniu 23 sierpnia 2004 r. Związek A., działając w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia [...] przez wprowadzenie wskazanych wyżej zmian. Wobec bezskuteczności wezwania pełnomocnik Zrzeszenia D, w dniu 13 października 2004 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt.2. Strona skarżąca podniosła, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zróżnicowanie dziennych stawek opłaty targowej, w szczególności wprowadzenie ponad 25 - krotnie mniejszej stawki dla sprzedaży z modułów handlowych w zabudowie zorganizowanej oraz z hal targowych utworzonych według jednolitego projektu architektonicznego ( załącznik nr 1 do uchwały, część I Targowiska, pkt.10) uzasadnia stwierdzenie, że uchwała podjęta została z naruszeniem prawa poprzez dyskryminujące i naruszające zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Uchwała narusza także, zdaniem strony, zasadę prowadzenia przez wszystkie podmioty działalności gospodarczej na równych prawach ( art. 5 ustawy Prawo działalności gospodarczej). Strona uznała także za niezgodne z § 2 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej nr XXIII/307/03 z dnia 10 grudnia 2003 r., powierzenie poboru opłaty targowej na targowisku przy Placu B Stowarzyszeniu B (załącznik nr 2 do uchwały) W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że w przypadku ustalania wysokości stawek opłaty targowej w oparciu o przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest ona uprawniona do różnicowania ich wysokości. Stwierdziła, że zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie poglądami, zasad równości powinna polegać na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo. W tej sprawie tą istotną cechą jest w ocenie Rady możliwość handlowania na warunkach określonych uchwałą przez wszystkich handlujących w określonych miejscach na wszystkich targowiskach. W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2005 r. strona skarżąca podkreśliła, iż zróżnicowanie stawek opłaty targowej powinno być uzasadnione i oparte na jasnych, zobiektywizowanych kryteriach. Nie może faworyzować jakiejkolwiek grupy podmiotów charakteryzujących się określonymi cechami. Strona podniosła także, że ustanowienie Stowarzyszenia B - poborcą opłaty targowej, stanowi naruszenie zasad wyrażonych w uchwałach Rady Miejskiej w Ł. z dnia 4 czerwca 1998 r. oraz z dnia 24 września 2003 r. z uwagi na fakt, iż Rada Miejska w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie posiadała informacji o tym, który z podmiotów spełni określone wymogi i przedstawi najkorzystniejszą ofertę dzierżawy targowiska. Postanowieniem z dnia 15 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. odrzucił skargę Wojewódzkiego Związku Zrzeszeń Prywatnego Handlu i Usług- Zrzeszenie D zwanego dalej ,, Zrzeszeniem D" na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie Miasta Ł.. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że podlega ona odrzuceniu jako przedwczesna. Wyjaśnił, iż w przypadku gdy właściwy organ nie zajął stanowiska wobec skierowanego do niego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się od dnia następnego po dniu, w którym upłynął maksymalny, dwumiesięczny termin ustanowiony w art. 35 k.p.a. W sprawie niniejszej, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane w dniu 6 września 2004 r., natomiast skarga do sądu administracyjnego została wniesiona w dniu 15 października 2004 r. Doszło zatem do naruszenia art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie II FSK 838/05 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Związku A - Zrzeszenie D na postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie Miasta Ł., uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Rady Miejskiej w Ł. na rzecz Związku A - Zrzeszenie D kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Uznał, że zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji naruszył art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Wskazał, że w przypadkach określonych w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd uznał, że do zaskarżania uchwał organów gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. W przedstawionym stanie prawnym uznać należy, iż skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy może być wniesiona pomiędzy trzydziestym a sześćdziesiątym dniem , licząc od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie zostanie udzielona przez organ gminy w ciągu miesiąca. W rozpoznawanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżące zrzeszenie wniosło w dniu 6 września 2004 r., a skargę do sądu administracyjnego – w dniu 15 października 2004 r. , a więc przed upływem dwumiesięcznego terminu, zatem w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, ze skargę wniesiono przedwcześnie. W piśmie procesowym Organu z dnia 4 grudnia 2006 r. podkreślono, że zasada równości jest fundamentalną zasadą państwa prawa. Przestrzeganie zasady równości wobec prawa oznacza stosowanie takich samych kryteriów prawnych wobec osób znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Zdaniem Organu zaskarżona uchwała nie narusza zasady równości, nie ogranicza swobody prowadzenia działalności gospodarczej, nie ogranicza konkurencji, nie dyskryminuje też żadnej grupy kupców, bowiem nie zabrania żadnemu z kupców prowadzenia handlu ze wspomnianych modułów ani hal. Dywersyfikacja stawek ma zachęcać kupców do prowadzenia handlu właśnie z tych miejsc. Nie można także mówić o dyskryminacji, skoro każdy może zmienić miejsce, z którego handluje – zbudować je w sposób zorganizowany, lub stworzyć jednolity projekt architektoniczny dla hal targowych. Różnicowanie stawek nie nosi w ocenie Organu znamion ograniczania wykonywania działalności gospodarczej, a jest narzędziem regulacji. Zasada równego traktowania nie może być obracana przeciwko dyspozycyjności i polityce gospodarczej władzy. W piśmie tym Organ stwierdził także, że wymóg powierzenia inkasa podmiotowi, z którym zawarto umowę dzierżawy został spełniony, bowiem powierzenie to nastąpiło z chwilą wejścia w życie uchwały, a nie z datą jej podjęcia. Powierzenie inkasa nastąpiło z dniem 1 listopada 2004 r., a z tym dniem inkasent był faktycznym i prawnym dzierżawcą targowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Ustalając stawki opłaty targowej gmina występuje jako organ samorządu terytorialnego, któremu na podstawie przepisów ustawowych przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy (art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.). Przepis art.19 pkt.1) a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz.844) zawiera upoważnienie dla Rady Gminy do podejmowania uchwał w przedmiocie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej. W świetle treści powołanych przepisów nie można kwestionować uprawnienia Rady Miejskiej do różnicowania stawek w drodze uchwały. Różnicowanie dziennych stawek opłaty targowej powinno jednak nastąpić w oparciu o czytelne i uzasadnione kryteria. Zaskarżona uchwała obniża stawki opłaty targowej dla kupców prowadzących sprzedaż z modułów handlowych w zabudowie zorganizowanej i w halach targowych. Z wyjaśnień zawartych w pismach załączonych do akt wynika, że celem takiego ukształtowania stawek opłaty targowej było zmotywowanie kupców do podjęcia decyzji o jednolitej zabudowie targowisk, co wpłynęłoby pozytywnie na odbiór wizualny gminy. Na podstawie art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze państwowe i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada równości w prawie polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, co oznacza także sprawiedliwie (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 392/00, OwSS 2001/13/105). Zróżnicowanie stawek opłaty targowej dla podmiotów dokonujących sprzedaży towarów, na tych samych targowiskach, poprzez uprzywilejowanie podmiotów handlujących z modułów handlowych w zabudowie zorganizowanej i w halach targowych, w sytuacji gdy gmina nie umożliwia powszechnego dostępu do miejsc w tych modułach i halach, narusza w ocenie Sądu zasadę równości wobec prawa, wynikającą z art.32 Konstytucji RP. Twierdzenie, że każdy może zmienić miejsce, z którego handluje przez zabudowanie tego miejsca w sposób zorganizowany lub przez stworzenie jednolitego projektu architektonicznego dla hal targowych nie znajduje uzasadnienia faktycznego. Stworzenie takich zorganizowanych miejsc handlu wymaga zgodnych działań i nakładów wielu osób handlujących na targowisku, co wyłącza możliwość dowolnej zmiany miejsca handlu poszczególnym kupcom w dowolnym czasie i nie daje prawa wolnego wyboru. Przypomnieć należy, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, także w zakresie targowisk i hal targowych, należy do zadań własnych gminy stosownie do art.7 ust.1 pkt.11 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości i zasad poboru opłaty targowej na terenie Miasta Ł. pełnomocnik skarżących zarzucił Radzie Miejskiej w Ł. niezgodne z § 2 ust. 6 uchwały z dnia [...] powierzenie poboru opłaty targowej na targowisku przy Placu B Stowarzyszeniu B. Zgodnie z § 2 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej nr XXIII/307/03 z dnia [...] pobór opłaty targowej na targowisku miejskim Rada Miasta może powierzyć podmiotowi - na jego wniosek, z którym została zawarta umowa dzierżawy, wyłonionemu w tym przypadku w drodze przetargu na podstawie § 5 pkt.1 uchwały rady Miejskiej z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie zasad nabywania i zbywania nieruchomości oraz ich wydzierżawienia na czas dłuższy niż 3 lata. Poborcą opłaty targowej może więc być podmiot będący dzierżawcą terenu targowiska, na podstawie zawartej umowy w określonym trybie i na określonych warunkach. Niesporne jest, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały – [...] Stowarzyszenie B nie było dzierżawcą targowiska położonego przy Placu B i nie można było przewidzieć, że wygra przetarg. Umowa dzierżawy ze Stowarzyszeniem B zawarta została dopiero w dniu 2 sierpnia 2004 r. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] podjęta została w dacie jej wydania z naruszeniem prawa w zakresie uregulowań zawartych w § 1 pkt.1 i 2 i w tym zakresie jest nieważna. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.