II GSK 1731/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 683/15 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty oraz odmowy umorzenia w części kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 683/15, w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia w części oraz rozłożenia na raty kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił P. G. umorzenia w części kary pieniężnej nałożonej na skarżącego w wysokości 8000 zł (za wykonywanie przewozu na potrzeby własne, bez wymaganego zaświadczenia), rozkładając jednocześnie na raty spłatę tej kary. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze swoimi rodzicami, narzeczoną oraz nowonarodzonym dzieckiem. Miesięczny dochód netto tego gospodarstwa wynosi 4072 zł z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i gospodarstwa rolnego, renty matki i zasiłku chorobowego narzeczonej. Ponadto, zobowiązany posiada stodołę o powierzchni 176 m2, gospodarstwo rolne o powierzchni 10,48 ha, koparkę (rok produkcji 1986), ładowarkę (rok produkcji 2011), prasę do siana, rozrzutnik do obornika, owijarkę do bel, samochód osobowy KIA Sportage (rok produkcji 2006) oraz IVECO Eurocargo. Posiada także zasoby pieniężne w wysokości 2400 zł, 12.300 zł funduszu inwestycyjnego oraz 6000 zł dopłaty do upraw. Wydatki skarżącego przedstawiają się następująco: 286 zł – opłaty za energię elektryczną, 60 zł – opłata za gaz, 154 zł – opłata za wodę i wywóz nieczystości, 1500 zł – wydatki na żywność, 536 zł – podatki rolne i KRUS, 229 zł – ubezpieczenia i przeglądy, 265 zł – telewizja i Internet, 350 zł – wydatki na opał, 300 zł – paliwo oraz 300 zł – wydatki na lekarzy i lekarstwa. Uwzględniając ww. okoliczności, organ uznał, że aktualne dochody strony nie pozwalają na jednorazowe uiszczenie kary, więc zasadne było rozłożenie jej na 10 miesięcznych rat. Jednocześnie nie znalazł podstaw do umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił powyższą decyzję GITD. Wskazał, że skarżący ubiegał się o udzielenie mu – kumulatywnie – dwóch ulg: częściowego umorzenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł oraz rozłożenia należności na raty. Zdaniem WSA, organ – orzekając na podstawie art. 57 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) – w odniesieniu do kryterium "możliwości płatniczych dłużnika", przywołał wybiórczo niektóre tylko okoliczności. Mianowicie, uwzględnił wyłącznie aktywa posiadane przez skarżącego, które przekraczają znacznie kwotę należną Skarbowi Państwa. Nie wziął jednak pod uwagę pasywów skarżącego, które pochłaniają niemal w całości miesięczne dochody. Suma wskazanych przez niego wydatków to 3980 zł przy dochodzie 4072 zł. Sąd zauważył ponadto, że posiadane składniki trwałego majątku strony, zwłaszcza gospodarstwo rolne, wymagają dalszych nakładów, których wysokości nie ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, co stanowi – w ocenie WSA – naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). W konsekwencji, te nieustalone okoliczności nie mogły być uwzględnione ani w ramach dokonanej przez organ oceny "możliwości płatniczych" skarżącego (z naruszeniem art. 80 k.p.a.), ani też w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji (z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd I instancji wskazał, że w ramach normatywnego badania kryterium "możliwości płatniczych" wnioskodawcy chodzi przede wszystkim o ustalenie, jaką kwotą miesięcznie dysponuje zobowiązany, którą może przeznaczyć na realizację należności pieniężnej, o której częściowe umorzenie (i jednocześnie o rozłożenie na raty) się ubiega. To zaś wymaga uwzględnienia nie tylko wartości jego dochodów oraz innych posiadanych aktywów majątkowych, lecz także wysokości pasywów niezbędnych do normalnego funkcjonowania gospodarstwa domowego oraz tych trwałych składników majątkowych, których wykorzystywanie stwarza materialne podstawy egzystencji członków tego gospodarstwa. Dopiero przeprowadzona we wskazany sposób kompleksowa ocena wartości aktywów i pasywów majątkowych pozwoli ustalić, jakie są realne możliwości płatnicze skarżącego, które należy dopiero skonfrontować z uzasadnionym interesem Skarbu Państwa w celu przesądzenia, czy oba kryteria ("możliwości płatnicze" oraz "uzasadniony interes Skarbu Państwa") decydujące – w świetle tego samego przepisu o istnieniu (lub braku) w tej konkretnej sprawie "przypadku uzasadnionego względami społecznymi lub gospodarczymi" – przemawiają za umorzeniem w części (i ewentualnie – w jakiej części) kary pieniężnej ciążącej na skarżącym, czy też nie uzasadniają zastosowania tej ulgi. Dopiero w razie ewentualnego zaistnienia uzasadnienia dla zastosowania rozważanej teraz ulgi, pozostałą (nieumorzoną) kwotę organ powinien rozłożyć na raty. WSA wskazał, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego wyeliminował wszystkie uchybienia, o których mowa powyżej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 55, art. 57 pkt 1, art. 60 i art. 64 ust. 1 u.f.p., polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu sprawy przez pryzmat własnych, nieuzasadnionych i odmiennych od dokonanych przez organ administracji wniosków, które przejawiały się w przyjęciu przez ten Sąd, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny możliwości płatniczych zobowiązanego, podczas gdy rzetelna analiza całokształtu dowodów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania, dotyczących jego sytuacji finansowej, wskazuje jednoznacznie, że jest on w stanie dokonać spłaty należności Skarbu Państwa w całości, przy czym organ uznał, iż możliwości płatnicze skarżącego – wynikające nie tylko z osiąganych dochodów, ale także posiadanych oszczędności i innych składników majątkowych – pozwalają na realizację tego obowiązku, przy czym organ przyznał skarżącemu ulgę w postaci rozłożenia płatności na raty – w sposób wyczerpujący wyjaśniając stronie motywy, jakimi kierował się, uznając, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w przepisach u.f.p. w zakresie braku względów społecznych i gospodarczych, uzasadniających umorzenie należności w części; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 55, art. 57 pkt 1, art. 60 i art. 64 ust. 1 u.f.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że to organ powinien był podjąć czynności dowodowe zmierzające od ustalenia nakładów, jakie wymaga gospodarstwo prowadzone przez zobowiązanego, podczas gdy organ wezwał w toku postępowania skarżącego do złożenia stosownego oświadczenia o majątku, dochodach i źródłach utrzymania, a także ponoszonych wydatkach, albowiem ustalenie powyższych okoliczności możliwe jest wyłącznie w oparciu o informacje i dokumenty przedkładane przez wnioskodawcę (zobowiązanego) i na tych dowodach zmuszony był opierać się organ, przy czym wbrew argumentacji Sądu I instancji, istotne było w sprawie ustalenie możliwości płatniczych dłużnika, a więc uzyskiwanych przez niego finalnie dochodów z uwzględnieniem wszystkich źródeł oraz posiadanych przez niego środków finansowych i innego majątku, które umożliwiałyby spłatę zobowiązań, co też organ w sprawie uczynił i co w przekonaniu organu dało podstawy wyłącznie do zastosowania ulgi w postaci rozłożenia płatności na raty; z ostrożności procesowej zarzucił także: 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 55, art. 56, art. 57 pkt 1 i 3 oraz art. 64 ust. 1 u.f.p. polegające na ich błędnej wykładni przez Sąd I instancji, przejawiającej się w przyjęciu, że: - pojęcie "możliwości płatniczych", którym ustawodawca posłużył się na gruncie art. 57 u.f.p., powinno być rozpatrywane wyłącznie przez pryzmat dochodów i wydatków wnioskodawcy w badanym okresie, podczas gdy niewątpliwie w zamyśle prawodawcy chodziło tu nie tylko o to, jak bilansują się np. w każdym miesiącu dochody i wydatki ponoszone przez dłużników, ale również to, czy dysponują oni środkami finansowymi lub innym majątkiem, z którego mogłoby nastąpić zaspokojenie należności Skarbu Państwa, bez nadmiernego uszczerbku dla zobowiązanego i osób pozostających na jego utrzymaniu - decydujące znaczenie w sprawie zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności Skarbu Państwa ma ustalenie samych tylko możliwości płatniczych dłużnika, przez co należy rozumieć uzyskiwane przez niego dochody po uwzględnieniu wydatków, podczas gdy przepis ten wskazuje, że istotne jest ustalenie występowania uzasadnionych względów społecznych i gospodarczych, w tym między innymi możliwości płatniczych zobowiązanego oraz jednoczesne wystąpienie uzasadnionego interesu Skarbu Państwa, wobec czego nie sposób przyjąć, ażeby przesłanki te były spełnione w sytuacji, gdy dłużnik posiada majątek ruchomy i nieruchomy oraz oszczędności, z których możliwe jest zaspokojenie wierzytelności Skarbu Państwa, a przy tym ażeby okoliczność tę uzasadniały np. uzyskiwanie niskich dochodów z uwagi na ponoszenie znacznych – nie zawsze w wysokości niezbędnej do utrzymania – wydatków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone orzeczenie – pomimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd kasacyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. Będąc związanym zarzutami w niej sformułowanymi, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zostały jednak stwierdzone na gruncie niniejszej sprawie. Istota zarzutów kasacyjnych, opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sprowadza się do zakwestionowania przez organ dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem przesłanek umorzenia kary pieniężnej, określonych w art. 57 pkt 3 u.f.p., tj. w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Organ zarzucił WSA błędne rozumienie ww. przesłanek, a w konsekwencji błędne uchylenie decyzji z dnia 12 czerwca 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie istotnie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 57 pkt 1 i 3 u.f.p, jednak w zupełnie inny niż opisany w skardze kasacyjnej sposób. Wobec tego zarzuty kasacyjne w tym zakresie nie mogły okazać się skuteczne. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy orzekające w sprawie nie dostrzegły, iż przepisy art. 55 i 57 u.f.p., będące podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, dotyczą wyłącznie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, zaś art. 60 ust. 1 u.f.p. odnoszący się do należności publicznoprawnych odsyła wyłącznie do art. 55 tej ustawy, czyli do przepisu, który stanowi o dopuszczalnych ulgach w spłacie należności cywilnoprawnych. Wynika z tego, że art. 57 u.f.p. nie ma zastosowania do należności publicznoprawnych. A zatem, mając na uwadze treść art. 67 u.f.p., prawnych przesłanek udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych (odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub umorzenia) należy szukać w przepisach działu III Ordynacji podatkowej. Należności z tytułu kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym są niewątpliwie środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 u.f.p. Niemniej jednak te kary podlegają również przepisom ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200; dalej: u.t.d.). Przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. stanowi, że do kar pieniężnych, przewidzianych tą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: o.p.). Mamy zatem do czynienia z kolizją dwóch norm ustawowych: art. 67 u.f.p., który odsyła w kwestii udzielania ulg w spłacie tych kar do Ordynacji podatkowej i art. 93 ust. 7 u.t.d. wyłączającym stosowanie Ordynacji podatkowej do tych kar. Porównując zakresy zastosowania tych dwóch przepisów do kar z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym, należy przyjąć, że zakres zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. jest szerszy, ponieważ generalnie wyłącza zastosowanie do tych kar Ordynacji podatkowej. Natomiast art. 67 u.f.p. tę zasadę przełamuje (czyni od niej wyjątek), w pewnym tylko zakresie, obejmującym udzielanie ulg i umorzeń należności z tytułu takich kar. Zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali należałoby zatem oceniać dopuszczalność udzielania ulg i umarzania należności z tytułu omawianych kar na podstawie odesłania zawartego w art. 67 u.f.p., tj. według przepisów Ordynacji podatkowej. Przepis art. 67a § 1 o.p. stanowi, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może: rozłożyć zapłatę podatku na raty (pkt 1) lub umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną (pkt 3). W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., chociaż z innych powodów niż to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Organ powinien bowiem rozpoznać wniosek P. G. z dnia 19 lutego 2015 r. o umorzenie w części i rozłożenie na raty należności wynikającej z decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, biorąc pod uwagę przesłanki określone w art. 67a § 1 o.p., tj. ważny interes podatnika lub interes publiczny, a nie art. 57 pkt 3 u.f.p. (względy społeczne lub gospodarcze, możliwości płatnicze dłużnika, uzasadniony interes Skarbu Państwa). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sprawie z przedmiotowego wniosku to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania okoliczności przemawiających za zasadnością przyznania mu ulgi w spłacie należności. Powyższe rodzi po stronie organu obowiązek odniesienia się do wszystkich dowodów złożonych przez stronę, mających znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy – zarówno już złożonych w toku postępowania, jak i tych, które strona dostarczy do czasu wydania decyzji – oraz należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, tak aby nie było wątpliwości, że zostało ono podjęte w granicach uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną organu, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Brak rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, którego domagał się P. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wynika z faktu, iż czynności przez niego podejmowane w postępowaniu kasacyjnym nie podlegały żadnym opłatom sądowym oraz nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem nie poniósł on kosztów w rozumieniu art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.