II SA/Łd 950/15

Dnia 10 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Samorządowe w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: K.p.a. – oraz art. 106 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 11 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 163 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.s." – uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] maja 2004r. o przyznaniu J. P. zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że ww. decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta Ł. zmienił swoją decyzję z dnia [...] maja 2004r. o przyznaniu J. P. zasiłku stałego w ten sposób, że ograniczył pomoc finansową w formie zasiłku stałego i okres opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne do dnia 31 marca 2015r. (pkt 1 rozstrzygnięcia). W pkt 2 rozstrzygnięcia organ nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił w niniejszej sprawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II K.p.a. (art. 155, art. 161 § 1-2, art. 162 § 2), o ile przewidują to przepisy szczególne. Wykładnia językowa art. 106 ust. 5 u.p.s. prowadzi do zasadniczej konkluzji, że norma ta rozróżnia zmianę lub uchylenie decyzji na niekorzyść oraz zmianę lub uchylenie decyzji na korzyść strony, a w ramach pierwszej kategorii - obligatoryjną zmianę lub uchylenie decyzji (jeżeli jej przyczyną jest zmiana przepisów prawa, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony lub pobranie nienależnego świadczenia) oraz fakultatywną zmianę lub uchylenie decyzji (jeżeli jej przyczyną jest wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 11, art. 12 lub art. 107 ust. 5 u.p.s.). Kolegium podkreśliło, że na tle stosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. w orzecznictwie organów administracji publicznej i sądów administracyjnych pojawił się problem, czy decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter konstytutywny, czyli sama kształtuje sytuację prawną strony, (wywołując skutki prawne od dnia, w którym stanie się ostateczna, ewentualnie od dnia doręczenia w razie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności), czy też charakter deklaratoryjny, czyli stwierdza jedynie skutki prawne zaistniałe z mocy prawa w określonej dacie (działając z mocą wsteczną). Organ II instancji przychylił się do dominującego w doktrynie i judykaturze poglądu, zgodnie z którym decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. jest decyzją konstytutywną. Stanowisko to opiera się na argumentacji, iż pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie to przewiduje. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylić lub zmienić decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 u.p.s. przesądza, że tego rodzaju decyzja może wywierać skutki prawne tylko ex nunc, tj. na przyszłość. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji zostało skonstruowane w taki sposób, iż wynikające z niej skutki prawne w postaci pozbawienia J. P. prawa do zasiłku stałego i związanego z nim prawa do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z pomocy społecznej zaistniałyby we wskazanej w tym rozstrzygnięciu dacie 31 marca 2015r. Decyzja ta została wydana w dniu [...], a zatem nie ulega wątpliwości, że działałaby z mocą wsteczną (nawet przy uwzględnieniu faktu nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności). Powyższa konstatacja przesądza o wadliwości kwestionowanej decyzji i konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości, niezależnie od tego, czy w przedmiotowej sprawie rzeczywiście zachodzą przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s. przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2004r. znak: [...] o przyznaniu stronie zasiłku stałego. Dalej organ odwoławczy przytoczył treść że w myśl art. 8 ust. 3, ust. 4 i ust. 11 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., a następnie stwierdził, że w okresie pobierania przez J. P. zasiłku stałego - w marcu 2015r. - strona uzyskała dochód jednorazowy w postaci odszkodowania w kwocie 31.360 zł, przyznanego jej przez A S.A. Świadczenie odszkodowawcze w formie pieniężnej nie zostało zakwalifikowane przez ustawodawcę do przychodów niewliczanych do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. Kwota odszkodowania wypłaconego stronie przekracza pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (5 x 542 zł = 2710 zł), a zatem podlega rozliczeniu na zasadach określonych w art. 8 ust. 11 u.p.s. Suma miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (obejmujących 1/12 kwoty odszkodowania oraz sumy pieniężne pobierane z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku mieszkaniowego), stanowiąca dochód J. P., przekroczyła w marcu 2015 r. (i kolejnych miesiącach poprzedzających datę wydania niniejszej decyzji) kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, co spowodowało utratę przez niego prawa do zasiłku stałego i związanego z nim uprawnienia do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z pomocy społecznej. Przedstawione wyżej okoliczności faktyczne obligowały organ administracji publicznej do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2004r., będącej źródłem uprawnienia J. P. do zasiłku stałego, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., ze względu na zmianę sytuacji dochodowej strony. Organ II instancji podkreślił, że uchylenie decyzji o przyznaniu stronie zasiłku stałego następuje ze skutkiem ex nunc, tj. od daty doręczenia decyzji Kolegium J. P., co oznacza, że przysługuje mu zasiłek stały za wcześniejszy okres, niezależnie od daty uzyskania przez niego jednorazowego przychodu w postaci odszkodowania. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył J. P.. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił okoliczności w jakich otrzymał sporne odszkodowanie, a także wskazał na co przeznaczył otrzymane pieniądze. Skarżący podkreślił, że obecnie nie ma z czego żyć. Skarżący dodał, że ustawodawca wprowadził zasadę zwolnienia odszkodowań z podatku dochodowego z uwagi na fakt, iż odszkodowanie ma na celu zrekompensowanie poszkodowanemu poniesionej przez niego szkody, rehabilitację, stworzenie warunków do dalszego życia, a nie jego wzbogacenie skutkujące przychodem, od którego co do zasady pobierany winien być podatek. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Skarga jest uzasadniona. Podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 3a u.p.s. zmiana dochodu rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W przypadku uzyskania w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Sąd akceptuje uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do konstytutywnego charakteru decyzji wydanej w trybie art. 106 u.p.s. i 163 k.p.a. i zauważoną przez SKO możliwość zmiany decyzji jedynie na przyszłość. Jednakże w rozpoznawanej sprawie dokonano wadliwej wykład przepisów prawa materialnego. Kwestią sporną jest zaliczenie przez organ do dochodu odszkodowania, które skarżący otrzymał w związku ze skutkami wypadku komunikacyjnego. Otóż sąd nie podziela stanowiska, że kwota tego odszkodowania stanowi dochód w rozumieniu przepisów u.p.s. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przychyla się do tej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która przyjmuje, że zarówno wykładnia językowa, systemowa, jak i funkcjonalna (celowościowa) wskazują na przysparzający charakter dochodu. Przepis art. 8 u.p.s. reguluje definicję dochodu w sposób: 1) ogólny i generalny (wszelki przychód pomniejszony o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym), 2) szczególny (dochodem nie są konkretne wskazane świadczenia pomocowe z art. 8 ust. 4 bez względu na ich odniesienia prawnopodatkowe). Aby uzyskane świadczenie było uważane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3, musi spełniać łącznie m.in. następujące warunki: 1) przychód winien mieć miejsce w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (w niniejszej sprawie może mieć miejsce wyłącznie modyfikacja wynikająca z art. 8 ust. 11 u.p.s.) 2) musi on podlegać obciążeniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., w sprawie IV SA/Po 1004/14, pojęcie dochodu jak i jego składniki wymienione w art. 8 u.p.s. świadczą o tym, że winien on mieć charakter przysparzający. Definicja dochodu zawarta w u.p.s. podkreśla przysparzający charakter świadczenia spełniającego prawne kryteria dochodu. Akcentuje ona zatem intencję ustawodawcy uważającego za "dochód" tylko świadczenia o przysparzającym charakterze. Tymczasem odszkodowanie nie stanowi przysporzenia majątkowego, ma bowiem charakter kompensacyjny. Ma na celu wyrównanie szkody majątkowej powstałej w majątku poszkodowanego wskutek jakiegoś zdarzenia. ( LEX nr 1629552). Sąd rozpoznający skargę J. P. w pełni powyższy pogląd akceptuje i podziela (por. także uzasadnienia prawomocnych wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 872/13; LEX nr 1471611, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 18/11; LEX nr 995704). Skoro otrzymana przez skarżącego kwota korzysta, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze. zm.) o podatku dochodowym od osób fizycznych ze zwolnienia od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, to tym samym nie jest spełniona jedna z przesłanek konstytuujących pojęcie "dochodu" z art. 8 ust. 3 jako "sumę miesięcznych przychodów" pomniejszoną "o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym". Wypłata beneficjentowi pomocy społecznej odszkodowania z tytułu doznanego przez niego uszczerbku majątkowego winna być zatem uznana za pozostającą bez wpływu na wielkość dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Bez znaczenia natomiast pozostaje cel, na który kwota wypłaconego odszkodowania zostaje przez poszkodowanego przeznaczona. W tej sytuacji dokonaną przez orzekające w sprawie organy wykładnię art. 8 ust. 1, 3 i 4 u.p.s. uznać należy za nietrafną, i naruszającą te przepisy prawa w sposób istotny. W konsekwencji wydanie decyzji zmieniającej w trybie art. 106 ust.5 u.p.s. i art. 163 k.p.a. było nieuzasadnione. Powyższe uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. LS