II SA/Sz 642/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej S. na decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Z. i W. F. zwrócili się do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy w obrębie [...] -, oznaczonej numerem działki o powierzchni [...], stanowiącej własność gminy Miasto , dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta , działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2,3, art. 4 ust. 1,2,3,6 i 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), a także na podstawie art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn.zm.) oraz z art. 37 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn.zm.) orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...]. Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył powyższą ostateczną decyzję Prezydenta Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnosząc o uchylenie tej decyzji zarzucił, że została ona wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który to wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13) uznano za niezgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył stan faktyczny sprawy podkreślając, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji, zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, położona jest na terenie z funkcja dominującą – zabudowa usługowa. Działka zabudowana jest budynkiem usługowym i mieszkalnym. Dalej Prokurator wskazał, że z uwagi na wątpliwości co do konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę do obligatoryjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości komercyjnych w prawo własności, Rady Miast, zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie ich zgodności z art. 2, art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. Na skutek rozpoznania powyższych wniosków, wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt: K 29/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. W ocenie Prokuratora, w analizowanej sprawie Z. i W. F. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw nie posiadali uprawnienia do żądania przekształcenia przysługującego im prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności, a działka objęta skargą nadal stanowi własność strony postępowania. W związku z powyższym zaistniała przesłanka do uchylenia przez sąd decyzji administracyjnej wydanej przez organ na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej rozpatrzenie zgodnie z wnioskiem Prokuratora. Pełnomocnik uczestników postępowania Z. i W. F. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że z uwagi na treść art. 147 w związku z art. 145 a Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga Prokuratora, który domaga się uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być uwzględniona, skoro prokurator nie dysponuje zgodą strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83). Dnia 10 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wspomniane przepisy w zakresie, w jakim przyznają uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji R. P., a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. Prokurator domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał jako podstawę prawną tego wniosku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określone zostały w art.145 § 1, art.145a i art.145b Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Taka sytuacja umożliwiająca, na gruncie postępowania administracyjnego, wznowienie tego postępowania w oparciu o przepis art. 145 a § 1 K.p.a. zaistniała w niniejszej sprawie. Warunkiem skuteczności takiego żądania w procedurze administracyjnej byłoby pochodzenie żądania wznowienia tylko od strony postępowania (art. 147 Kpa) i jednocześnie zachowanie terminu określonego w art. 145 § 2 K.p.a. Jednakże w sprawie sądowej mamy do czynienia z inną sytuacją, gdyż inne są podstawy prawne procedowania sądu administracyjnego. Wobec powyższego i w związku z twierdzeniami pełnomocnika uczestników postępowania, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator, może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. W niniejszej sprawie termin ten został dotrzymany. Legitymacja skargowa prokuratora oparta jest na przesłance ochrony obiektywnego porządku prawnego. W ocenie Sądu, dla uznania, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania wystarczające jest stwierdzenie, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13 "W art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli trwałości decyzji administracyjnej." (LEX nr 1381658)". Nieistotne jest przy tym przez kogo skarga została wniesiona, kto mógłby występować z wnioskiem o wznowienie postępowania i w jakim terminie, należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że uchylenie decyzji w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. powoduje nie wznowienie postępowania administracyjnego, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym. Odnosząc się do innych zarzutów podniesionych w odpowiedzi uczestników na skargę należy podkreślić szczególny tryb rozpoznawania niniejszej sprawy przez sąd i brak jakiegokolwiek podobieństwa do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego umożliwiających prokuratorowi wniesienie sprzeciwu od wydanej decyzji i dlatego też, skład sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądów zaprezentowanych w powołanych przez pełnomocnika uczestników orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie można także podzielić zarzutu, że zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Do nieodwracalnych skutków prawnych można byłoby zaliczyć zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 18.05.2008 r., sygn. akt I OSK 739/07 dostępny w bazie Internetowej na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe względy Sąd doszedł do wniosku, że skarga prokuratora Prokuratury Rejonowej zasługuje na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta winien uzupełnić postępowanie dowodowe o ile zajdzie taka potrzeba i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o aktualny stan prawny, tj. z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., Sygn. akt K 29/13. W tym stanie rzeczy, należało, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję.