I OSK 515/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 295/15 w sprawie ze skargi A.P. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 września 2015 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia od A.P. na rzecz Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Pismem z dnia 7 października 2015 r. A.P., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego złożył skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach podał, że wnioskiem z dnia 17 września 2015 r. zażądał udostępnienia informacji "poprzez przesłanie w formie elektronicznej (skan w formie pdf lub plik doc) protokołu z posiedzenia (lub posiedzeń) Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu jakie miało miejsce w lipcu 2015 r. – z uwzględnieniem anonimizacji co do osób innych lub osób niepełniących funkcje publiczne". Podał, że otrzymał od organu pismo w którym nastąpiła negacja ze strony organu charakteru publicznego żądanej informacji. Uznał, że negacja ta jest nieuprawniona i oznacza, że ma się do czynienia z bezczynnością podmiotu w należytym załatwieniu złożonego wniosku. Negacja ta w jego ocenie stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. d) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego działania samorządu powinna cechować transparentność, zwłaszcza ze względu na publicznoprawne kompetencje tego organu umożliwiające ingerencję w sferę konstytucyjnych praw i wolności obywateli (np. zawieszenie w wykonywaniu zawodu, skreślenie/wpisu na listę adwokatów/aplikantów adwokackich). W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w określonym konstytucyjnie zakresie obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa również na organach samorządu zawodowego, jeżeli spełniają przesłanki określone w art. 61 ust. 1 zd. 2 – tzn. wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z tej definicji jednoznacznie i wprost wynika, że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona przez samorząd adwokacki, pod warunkiem, że spełniona jest chociaż jedna z przesłanek: 1) wiadomość ta wytworzona została w ramach wykonywania zadań władzy publicznej (nie własnych zadań samorządowych!) lub 2) wiadomość ta została wytworzona w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (nie majątkiem samorządu adwokackiego!). Ustosunkowując się do treści tych przesłanek stwierdzono, że zgodnie z ustawą z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. 2015 r. poz. 615) okręgowa rada adwokacka wybiera ze swego grona jednego lub dwóch wicedziekanów, sekretarza, w razie potrzeby zastępcę sekretarza, a także skarbnika, którzy łącznie z dziekanem stanowią prezydium rady. Prezydium przygotowuje posiedzenia rady. Jest to typowa funkcja wykonawcza w ramach samorządu zawodowego. Nie jest to wykonywanie władzy publicznej (ad. 1). Dalej podano, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa o adwokaturze, samorząd adwokacki sprawuje zarząd majątkiem tego samorządu, a więc majątkiem pochodzącym ze składek członków samorządu, zatem oczywiście nie stanowiącym mienia komunalnego ani majątku Skarbu Państwa. Oczywiście samorząd terytorialny jak i Skarb Państwa może finansować lub współfinansować działania samorządu adwokackiego (dotacje, subwencje, darowizny), lecz diety samorządowe są finansowane z majątku samorządu, pochodzącego ze składek adwokatów. W tej materii samorząd adwokacki nie korzysta z mienia komunalnego ani majątku Skarbu Państwa (ad. 2). Na końcu skonstatowano, że nie bez znaczenia jest fakt, że skarżący żąda protokołu posiedzenia ORA bez anonimizacji danych dotyczących adwokatów. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił tę skargę oznaczałoby to obowiązek ujawnienia przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu np. danych osobowych adwokatów, który zwracają się za pośrednictwem Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu o pomoc organizacyjną albo finansową do Fundacji na rzecz Pomocy Socjalnej Adwokatom, Aplikantom Adwokackim i Pracownikom Adwokatury z siedzibą we Wrocławiu w związku z chorobami tych adwokatów lub ich najbliższych lub z innych rodzinnych, bardzo osobistych powodów. We wnioskach takich, referowanych na posiedzeniach, podawane są poufne, bardzo osobiste powody. Organ wniósł też, aby Sąd rozważył, w jakim celu skarżący chce pozyskać tak poufne, osobiste informacje, o stanie zdrowia adwokatów lub członków ich rodzin albo o ich poważnych problemach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 295/15 zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 września 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd rozważył, czy żądana przez wnioskodawcę informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną, a także, czy ORA należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Odpowiadając na pierwsze pytanie należy stwierdził, że powołana wyżej ustawa wprowadziła legalną definicję "informacji publicznej", którą zgodnie z art. 1 ust. 1 jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc w szczególności o organach samorządów zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) – w tym o ich organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b. lit. d i lit. f u.d.i.p.). W związku z tym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że na tym tle normatywnym, żądane przez wnioskodawcę informacje w postaci protokołu z posiedzenia (lub posiedzeń) Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu jakie miało miejsce w lipcu 2015 r. – z uwzględnieniem anonimizacji co do osób innych lub osób niepełniących funkcje publiczne, należy uznać za informacje publiczne w powyższym rozumieniu. Stanowią one w ocenie Sądu pierwszej instancji w istocie informacje o organach samorządu zawodowego - a dokładniej, o ich działalności, organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz o majątku, którym dysponują, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. - i jako takie mają status informacji publicznej. W świetle przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: "pr.adw.") adwokatura, którą stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich (art. 2 pr.adw.), zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2 pr.adw.). Natomiast, okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 pr.adw.), a więc w istocie jest organem samorządu zawodowego, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 pr.adw.). Z tych względów należało zdaniem WSA we Wrocławiu uznać, że ORA jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Organ nie dochował obowiązkom wynikającym z u.d.i.p. w zakresie rozpatrzenia wniosku, wobec czego Sąd pierwszej instancji skargę uwzględnił na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Jak wskazał, z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek zasadzająca się na niezaakceptowanym przez Sąd przekonaniu organu, została do skarżącego skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie tego Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu, zwracając się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Postawiła w niej pięć zarzutów. Po pierwsze, naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji przez przyjęcie, że w świetle tych przepisów "protokoły posiedzeń Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu, jakie miały miejsce w lipcu 2015 r.", stanowią informację publiczną. Po drugie, naruszenie art. 3 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 615) przez przyjęcie przez Sąd, że posiedzenie okręgowej rady adwokackiej jest wykonywaniem zadania władzy publicznej. Po trzecie, naruszenie art. 3 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo o adwokaturze przez wykładnię, że odbywanie posiedzeń okręgowej rady adwokackiej stanowi gospodarowanie mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Po czwarte, naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji przez niezastosowanie i uznanie, że korzystać z prawa do dostępu do informacji publicznej może osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek, naruszając wolności innych osób, jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego. Naruszenie powyższych przepisów miało być – po piąte – konsekwencją naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, dotyczących poglądu, że mimo, iż odpowiedź organu udzielona skarżącemu nie była decyzją i nie było podstaw do wydania decyzji, a jedynie czynnością materialno-techniczną, to zdaniem WSA we Wrocławiu czynność ta powinna zawierać uzasadnienie prawne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, negując zapatrywanie organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek rozpoznanie istoty podniesionych zarzutów na obecnym etapie nie jest możliwe. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W myśl zaś art. 62 tej ustawy, Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z zespołu powyższych przepisów wynika, że sąd administracyjny powinien prawidłowo i jednoznacznie ustalić – bazując na aktach administracyjnych – stan faktyczny sprawy, w oparciu o który ustali stan prawny, dokona subsumpcji i wyda rozstrzygnięcie. Jeżeli akta administracyjne nie pozwalają ustalić jednoznacznie stanu faktycznego sprawy to albo są nieprawidłowo skompletowane przez Sąd, albo postępowanie organu nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił wskazanej dyrektywie rozstrzygania na podstawie jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia uchylenie – z przyczyn proceduralny – zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem usprawiedliwione w tej części, w jakiej Sąd pierwszej instancji dokonał oceny przepisów przywołanych w skardze kasacyjnej bez podstawowego elementu w sprawie – dokumentu będącego przedmiotem wniosku o informację publiczną w sprawie – co czyni ją przedwczesną. Zważyć bowiem należy, że brak jest w aktach sprawy przedmiotu wniosku o informację publiczną, tj. protokołu z posiedzenia (lub posiedzeń) Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu, jakie miało miejsce w lipcu 2015 r., którego udostępnienia – jako informacji publicznej – żąda skarżący. Tymczasem to jego treść determinuje, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Trudno bez jego przeanalizowania przez Sąd pierwszej instancji twierdzić, że dokonał on prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. tego, czy żądany dokument stanowi zawiera informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niedopuszczalne jest zaś zobowiązanie przez sąd administracyjny organu w niniejszej sprawie do rozpatrzenia wniosku o informację publiczną – bez uprzedniego zweryfikowania, że żądana informacja jest informacją publiczną, do której udostępnienia podmiot jest zobowiązany. Skoro bowiem żądanie dotyczyć ma dokumentu urzędowego, to konieczne jest zweryfikowanie przez sąd administracyjny jego postaci i treści. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten będzie miał obowiązek jednoznacznie ustalić, czy treść żądanego przez wnioskodawcę protokołu potwierdza, iż zawiera on informację publiczną. W tym celu powinien oprzeć się na aktach sprawy, które w sposób zupełny obowiązany jest skompletować. Jak zauważa się w literaturze, orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że organ administracyjny musi przedstawić sądowi administracyjnemu kompletny materiał dowodowy sprawy. Na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany oraz jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. W razie zatem, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z tych akt) sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (zob. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50-61). W analizowanej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien był zatem uprzednio zobowiązać Okręgową Radę Adwokacją we Wrocławiu do nadesłania przedmiotowego protokołu, skoro nie został on nadesłany wraz z odpowiedzią na skargę. W razie uchylania się organu od zastosowania się do tego zobowiązania sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, stosując art. 112 p.p.s.a. – sąd powinien orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., uwzględniając postawę organu. Działanie to powinno być stosowane do skutku, w postaci uzyskania żądanego materiału (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 458/15). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie stwierdzić należy, że przyczyna leżąca u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej – brak żądanego przez wnioskodawcę protokołu w aktach sprawy – wynika z niedopełnienia obowiązków leżących po stronie skarżącego kasacyjnie. Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu uchybiła bowiem art. 54 § 2 p.p.s.a. nieprzekazując sądowi wraz z odpowiedzią na skargę kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Nie sposób uznać bowiem, że przekazane akta są kompletne, jeżeli nie ma w nich dokumentu będącego przedmiotem wniosku. Stanowiło to szczególne uzasadnienie do odstąpienia na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny od zasądzenia od A.P. na rzecz Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.