I OSK 458/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "W." z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 540/14 w sprawie ze skargi T.K. na bezczynność Stowarzyszenia "W." z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 marca 2014 o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. T.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 16 czerwca 2014 r., sprecyzowaną pismem z dnia 18 czerwca 2014 r., na bezczynność Stowarzyszenia "W." z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że z korespondencji z Prokuraturą Okręgową w Koszalinie powziął wiadomość, iż Krajowa Rada Stowarzyszenia "W." podjęła w dniu 12 stycznia 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Oddziału Koszalińskiego Stowarzyszenia. Jak wynika z protokołu posiedzenia z dnia 12 stycznia 2013 r. członkowie Krajowej Rady Rewizyjnej Stowarzyszenia przed podjęciem uchwały odbyli dwa spotkania z zarządem Oddziału Koszalińskiego (w dniu 21 grudnia 2012 r. i 5 stycznia 2013 r.) w wyniku których potwierdzono zasadność likwidacji Oddziału. W związku z powyższym skarżący pismem z dnia 18 marca 2014 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie mu powyższego protokołu posiedzenia z dnia 12 stycznia 2013 r. Powyższy wniosek wpłynął do Stowarzyszenia w dniu 21 marca 2014 r., jednak do dnia wniesienia skargi pozostał bez odpowiedzi Stowarzyszenia. W ocenie skarżącego Stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, natomiast żądane informacje maja charakter informacji publicznych dlatego też skarga jego jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie "W." z siedzibą w Warszawie wskazało, że nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem wniosek skarżącego z dnia 18 marca 2014 r. nie był złożony w trybie przepisów tej ustawy. W ocenie Stowarzyszenia obowiązkiem jej jest udostępnianie informacji, o których mowa w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym. Skoro zatem ustawa ta nie przewiduje udostępniania osobom trzecim dokumentów wewnętrznych Komisji Rewizyjnych – a takim są w ocenie Stowarzyszenia protokoły Komisji, to tym bardziej nie mogą być one udostępnione w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Prowadziłoby to bowiem do obejścia przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. W dniu 6 sierpnia 2014 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżącego o ukaranie grzywną Stowarzyszenia za jego bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 18 marca 2014 r. Z uwagi na brak w aktach administracyjnych przedmiotowych protokołów Sąd pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r., ponowionym w dniu 23 października 2014 r., wezwał pełnomocnika Stowarzyszenia do nadesłania oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii protokołów Komisji Rewizyjnej, których dotyczył wniosek skarżącego z dnia 18 marca 2014 r. Jednocześnie Sąd poinformował, że dla rozpoznania sprawy niezbędne jest zapoznanie się przez sędziego sprawozdawcę i skład orzekający z powyższymi dokumentami oraz zapewnił, że nadesłane protokoły zostaną umieszczone w sejfie i nie będą podlegały udostępnieniu stronie skarżącej, a po prawomocnym zakończeniu sprawy zostaną zwrócone Stowarzyszeniu. Pomimo to Stowarzyszenie nie wykonało wezwania Sądu i nie nadesłało żądanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 540/14 zobowiązał Stowarzyszenie "W." z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego T.K. z dnia 18 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Stowarzyszeniu "W." z siedzibą w Warszawie grzywnę w wysokości 1.000 (słownie: tysiąc) złotych. Wreszcie zasądził od Stowarzyszenia "W." z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego T.K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie strony pozostają w sporze co do tego, czy Stowarzyszenie "W." z/s w Warszawie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane protokoły z posiedzenia Komisji Rewizyjnej maja charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Stowarzyszenie "W." z/s w Warszawie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosowanie bowiem do art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie "W." z/s w Warszawie takie zadania publiczne wykonuje, co wynika zarówno z informacji podawanych przez samo Stowarzyszenie na jej ogólnodostępnej stronie internetowej, jak i też z zapisów w statucie Stowarzyszenia. Na stronie internetowej Stowarzyszenia ([...]) można odczytać m.in., że: "Stowarzyszenie W. jest organizacją pozarządową powołaną w lutym 1990 roku z inicjatywy marszałka Senatu RP prof. A.S. (...). Wśród założycieli i członków Wspólnoty Polskiej było wielu senatorów i posłów, działaczy niepodległościowych, hierarchów kościelnych i wybitnych naukowców, rozumiejących potrzebę współpracy z Rodakami rozsianymi po świecie. Obecnie w Stowarzyszeniu działa ponad 4 tysięcy członków skupionych w 23 oddziałach terenowych (...). Stowarzyszenie działa pod patronatem Senatu Rzeczypospolitej Polskiej i współpracuje z Ministrem Spraw Zagranicznych. Stowarzyszenie, traktując swoją pracę jako służbę, stale rozwija zakres zaangażowania w celu umacnianiu więzi Polonii i Polaków zamieszkałych za granicą z Ojczyzną. Stowarzyszenie realizuje zadania państwowe zlecane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Ministerstwo Sportu". Dodatkowo z § 4 Statutu Stowarzyszenia wynika, że celami jego działania są: 1) inspirowanie, wspomaganie i prowadzenie wszechstronnej współpracy Polonii oraz Polaków z zagranicy z Ojczyzną w dziedzinach: oświaty, nauki, kultury, religii, gospodarki, turystyki i sportu; 2) propagowanie, wspieranie i prowadzenie nauczania języka polskiego oraz podtrzymywania jego znajomości wśród Polonii i Polaków mieszkających za granicą; 3) upowszechnianie w środowiskach polonijnych wiedzy o kulturze polskiej i współczesnych zjawiskach w życiu społecznym, gospodarczym i politycznym kraju; 4) pogłębianie w Polsce wiedzy o Polonii i emigracji; 5) działanie na rzecz polskiego dziedzictwa kulturowego poza granicami kraju; 6) pomoc w zapewnieniu opieki duszpasterskiej w języku polskim; 7) wspieranie dążeń emigracji i środowisk polonijnych do umacniania swych pozycji społeczno-ekonomicznych w krajach osiedlenia; 8) obrona praw polskiej mniejszości narodowej, 9) działanie na rzecz rozwoju regionalnego. Powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza, że Stowarzyszenie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej co oznacza, że jest ono podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stwierdzenie to w żaden sposób nie przeczy zapisom ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1203 ze zm.) czy też zapisom ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o Stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Obie te ustawy ustalają zasady, na podstawie których działa stowarzyszenie w obrocie prawnym i związane z tym prawa i obowiązki podmiotu – jak choćby obowiązek rejestracji z ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Nie oznacza to jednak, że stowarzyszenie nie może być adresatem praw i obowiązków uregulowanych inną ustawą – w rozpoznawanej sprawie ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, jak było to wskazane powyżej, reguluje dostęp do informacji publicznej i w zakresie tego zagadnienia nakłada bądź zwalnia określone podmioty (zobowiązane) z obowiązków w niej zawartych. Sąd nie zgadza się z twierdzeniem Stowarzyszenia, że zastosowanie tej ustawy w niniejszej sprawie do wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2014 r. prowadziłoby do obejścia przepisów ustaw o Krajowym Rejestrze Sądowym i Prawa o Stowarzyszeniach. Należy bowiem podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Odnosząc się natomiast do zakresu przedmiotowego niniejszej sprawy - i sporu co do tego, czy żądane protokoły mają charakter informacji publicznych czy też nie, należy wskazać, że Sąd nie miał możliwości zapoznania się z powyższymi dokumentami. Pomimo dwukrotnego wezwania, dokumenty te nie zostały nadesłane do Sądu. Zatem na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości oceny jaki charakter żądane informacje mają. Sąd podkreślił ponadto, że bez względu na charakter powyższych protokołów, ustawa nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Zatem, nawet w sytuacji, gdy Stowarzyszenie wskazuje, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych winno ono o tym poinformować wnioskodawcę. Dopiero bowiem takie działanie przesądza o załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a organ (podmiot zobowiązany zwalnia od zarzutu bezczynności). Skoro zatem Stowarzyszenie nie załatwiło w jakikolwiek sposób wniosku skarżącego, ani też nie odpowiadało na wezwanie Sądu, to należało uznać że pozostaje ono w bezczynności i uwzględnić skargę T.K. WSA w Warszawie przypomniał, że stosownie do art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Taki stan bez wątpienia wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika chociażby z samego przebiegu procedowania, a właściwie jego braku. Stowarzyszenie nie odpowiedziało na wniosek skarżącego i dopiero na etapie postępowania sądowego wskazało, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto nie odpowiedziało na wezwania Sądu i nie nadesłało żądanych dokumentów, czym uniemożliwiło Sądowi ocenę tychże dokumentów i rozstrzygniecie czy są one informacją publiczną czy też nie. Takie działanie, jak podkreślono w uzasadnieniu skarżonego wyroku, świadczyło o lekceważeniu skarżącego i Sądu. Z tych samych powodów co wyżej, stwierdzono wystąpienie przesłanki do wymierzenia Stowarzyszeniu grzywny, która ma wobec niego spełnić funkcję zarówno represyjną oraz dyscyplinującą i której wysokość jest – zdaniem Sądu – adekwatna do stopnia naruszenia przez Stowarzyszenie przepisów prawa. Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "W.". Podniesiono w niej trzy zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 3 pkt 3 i art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z uznaniem, że Stowarzyszenie W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej oraz że posiada ono informacje publiczne i powinno udostępniać informacje publiczne oraz że protokoły organów wewnętrznych Stowarzyszenia powinny być udostępniane jako informacja publiczna. Po drugie, naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z wymierzeniem grzywny podmiotowi niepodlegającemu ww. regulacji oraz w sprawie niepodlegającej ww. regulacji. Po trzecie, naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem zasad wymierzania grzywny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że założenie stowarzyszenia przez osoby publiczne, nie oznacza jego publicznego charakteru. Ponadto skarżący kasacyjnie argumentuje, że regulacja dotycząca danych przekazywanych do Krajowego Rejestru Sądowego wyłącza udostępnianie tych danych w trybie u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że członkowie stowarzyszenia nie są funkcjonariuszami publicznymi, a co za tym idzie – podpisane przez nich pisma nie są dokumentami urzędowymi. Skoro zatem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Stowarzyszenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja nie jest informacją tego typu, to tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał, że Stowarzyszenie wykonuje zadania publiczne i gospodaruje mieniem publicznym, gdż pochodzącym z dotacji ze środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie postawione w niej zarzuty uznać można za usprawiedliwione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego drugi i trzeci zarzut skargi kasacyjnej są bezzasadne, gdyż Sąd pierwszej instancji nie stosował w sprawie art. 55 § 1 p.p.s.a., przy wymierzaniu grzywny, lecz art. 149 § 2 p.p.s.a., co wynika z uzasadnienia wyroku. Nie mógł zatem naruszyć art. 55 § 1 p.p.s.a. Zasadny okazał się jednak pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, gdyż jakkolwiek Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że Stowarzyszenie "W." jest zasadniczo podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej – należy bowiem do grupy podmiotów z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – to przedwczesne okazuje się przyjęcie przez ten Sąd, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej jako "u.d.i.p."), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog podany w przepisie ma charakter otwarty, przykładowy. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną, zatem wystarczy, że podmiot wykonuje zadanie publiczne (nawet jeśli nie dysponuje majątkiem publicznym) czy dysponuje majątkiem publicznym (nawet jeśli nie wykonuje zadań publicznych) – aby uznać go za zobowiązany do udostępniania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14). Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej może być także stowarzyszenie (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Stowarzyszenie "W." jest podmiotem, którego cele wiążą się z realizacją zadań publicznych, jak również gospodarującym majątkiem publicznym pochodzącym z dotacji. Podzielić w tym zakresie należy zatem zapatrywanie Sądu pierwszej instancji. Trafny okazał się jednak zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 3 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że żądany protokół stanowi informację publiczną. Kwalifikacja taka jest jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wspomniano, przedwczesna. Sam bowiem Sąd pierwszej instancji wskazuje: "Stowarzyszenie nie odpowiedziało na wniosek skarżącego i dopiero na etapie postępowania sądowego wskazało, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto nie odpowiedziało na wezwania Sądu i nie nadesłało żądanych dokumentów, czym uniemożliwiło Sądowi ocenę tychże dokumentów i rozstrzygniecie czy są one informacją publiczną czy też nie." Tym samym brak jest w aktach sprawy przedmiotu wniosku o informację publiczną, w postaci protokołu posiedzenia z dnia 12 stycznia 2013 r. Tymczasem to jego treść określa, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że w orzecznictwie przyjęto, iż stowarzyszenie jest zobowiązane do udostępniania tych informacji publicznych, które dotyczą środków publicznych lub wykonywania zadań publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Niedopuszczalne jest zatem zobowiązanie przez sąd administracyjny stowarzyszenia w niniejszej sprawie do rozpatrzenia wniosku o informację publiczną – bez uprzedniego zweryfikowania, że żądana informacja jest informacją publiczną, do której udostępnienia podmiot jest zobowiązany, a zatem, że traktuje o kwestiach pozwalających uzyskać informacje o majątku publicznym lub o wykonywaniu zadań publicznych. Sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że nieprzesłanie mimo wezwania Sądu rzeczonego protokołu przez Stowarzyszenie świadczyło o lekceważeniu przez nie skarżącego i Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny z całą mocą podkreśla, że postawa Stowarzyszenia – niewykonującego wezwań sądu administracyjnego – jest nieakceptowalna. Nie uzasadnia to jednak jeszcze zobowiązania Stowarzyszenia do rozpatrzenia wniosku, lecz powinno prowadzić do zastosowania innego, odpowiedniego narzędzia prawnego. W analizowanej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien był zatem uprzednio zobowiązać w drodze postanowienia Stowarzyszenie do nadesłania przedmiotowego protokołu. W razie uchylania się organu od zastosowania się do tego postanowienia sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, stosując art. 112 p.p.s.a. w ówczesnym brzmieniu – sąd powinien orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., uwzględniając lekceważącą postawę organu. Działanie to powinno być stosowane do skutku, w postaci uzyskania żądanego materiału. Rekapitulując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewykonanie przez podmiot wezwania sądu do nadesłania żądanego materiału, ocenianego pod względem zawierania informacji publicznej, uzasadnia wydanie postanowienia zobowiązującego do nadesłania tego materiału, a w przypadku jego niewykonania przez podmiot zobowiązany – do zastosowania art. 112 p.p.s.a. i wymierzenia grzywny w wysokości uwzględniającej dalece bezprawną postawę organu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylenie wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, stosując ww. środki prawne ujęte w p.p.s.a., doprowadzi do uzyskania przedmiotu wniosku T.K. Dopiero po zapoznaniu się z treścią protokołu Sąd ten oceni, czy protokół ten odnosi się do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. kwestii związanych z gospodarowaniem mieniem publicznym lub wykonywaniem zadań publicznych przez Stowarzyszenie "W." – a zatem wniosek o jego udostępnienie podlega rozpatrzeniu w trybie tej ustawy. Jednocześnie dopiero po tak dokładnym wyjaśnieniu sprawy Sąd ten rozważy zasadność wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., miarkując jej wysokość z uwzględnieniem postawy podmiotu skarżonego do dnia wyrokowania.