I OSK 2265/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1706/15 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Wa 1706/15 oddalił skargę M.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 sierpnia 2015r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M.D. z dnia 25 maja 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 8 maja 2015 r. nr [...] oraz przyznał wyżej wymienionej, w oparciu o art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 748), rentę w drodze wyjątku z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do dnia 31 października 2015 r. Wskazał, iż wysokość renty wynosi 880,45 zł miesięcznie i ulegnie podwyższeniu w terminie waloryzacji. Prawo do renty powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Renta przyznana w drodze wyjątku nie przysługuje w razie osiągania przychodu z tytułu wykonywania pracy zarobkowej albo prowadzenia pozarolniczej działalności. Po upływie okresu, na jaki renta została przyznana, istnieje możliwość ponownego ustalenia – w drodze decyzji Prezesa ZUS – prawa do świadczenia w trybie wyjątku, jeżeli strona zgłosi wniosek w tej sprawie. Powyższa decyzja z dnia 13 sierpnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi M.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja nie zawiera informacji dotyczącej okresu, od którego przedmiotowe świadczenie w drodze wyjątku zostało jej przyznane. W jej ocenie, powinno ono zostać przyznane za okres wcześniejszy, począwszy od dnia złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, tj. od dnia 16 grudnia 2014 r. Jednocześnie skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie Prezes ZUS prowadził długotrwałe postępowanie, popełnił liczne błędy, a ich skutki obciążają skarżącą. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż decyzja przyznająca świadczenie w drodze wyjątku ma charakter konstytutywny i prawo do wnioskowanego świadczenia powstaje dopiero z chwilą jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia – odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu – przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z w/w przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 cyt. ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z akt sprawy wynika, że Prezes ZUS, na skutek rozpatrzenia złożonego przez M.D. wniosku z dnia 16 grudnia 2014 r., decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r. nr [...] przyznał jej rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że rozstrzygnięcie o terminie początkowym przyznania przedmiotowego świadczenia jest zgodne z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz wynika konstytutywnego charakteru decyzji, który oznacza, że jej skutek rozpoczyna się od dnia jej wydania. Wyjaśnił, że decyzje konstytutywne wywołują swoje skutki prawne od momentu ich podjęcia, chyba że przepisy materialne przyznające określone uprawnienie przewidują inny termin rozpoczęcia biegu tych uprawnień. W omawianej ustawie brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3369/00, LEX nr 56611, z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 487/07, LEX nr 429167). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Wobec powyższego, brak jest podstaw do przyznania tego prawa przed datą jego powstania. Skoro decyzja wydana na podstawie art. 83 ust. 1 cyt. ustawy przyznaje świadczenie w drodze wyjątku, tj. bez spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, które to warunki nie zostały spełnione na skutek szczególnych okoliczności, to oznacza, iż prawo do świadczenia powstaje dopiero od dnia wydania tej decyzji. Ponadto uznał, że przyznanie świadczenia od dnia wydania decyzji nie narusza art. 129 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się od dnia powstania prawa do tych świadczeń. Zauważył, iż w powołanym przepisie ustawodawca jednocześnie zastrzegł, co w żadnym przypadku nie może odnosić się do świadczenia w drodze wyjątku, iż nie można wypłacać świadczenia wcześniej niż od miesiąca, w którym złożono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Rozwiązanie to może odnosić się wyłącznie do tych sytuacji, w których osoba ubezpieczona wcześniej spełniała przesłanki ustawowe do uzyskania świadczenia, a dopiero później złożyła wniosek o przyznanie świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1283/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego opieszałości organu w załatwianiu sprawy powołując treść art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. wskazał, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane organowi przed którym toczy się postępowanie z urzędu, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z zestawienia daty złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz daty wydania zaskarżonej decyzji wynika, że w niniejszej sprawie terminy załatwiania spraw określone w w/w przepisach nie zostały przez Prezesa ZUS dochowane. Z akt sprawy wynika również, iż organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe uchybienia nie mają jednak wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, albowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują środki do zwalczania przez stronę zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Stosownie do treści art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżąca podjęła jakiekolwiek formalne działania służące zwalczeniu zwłoki Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w załatwieniu wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, przedmiotem skargi uczyniła decyzję administracyjną dotyczącą przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji w ustawowym terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Tylko zatem w sytuacji skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu istniałyby, stosownie do art. 149 P.p.s.a., ewentualne podstawy do zobowiązania organu przez Sąd do wydania w określonym terminie decyzji oraz do orzeczenia, czy zaskarżona bezczynność organu miała, czy też nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.D., reprezentowana przez radcę prawnego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 748), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skutek decyzji wydanej na tej podstawie w postaci powstania prawa do świadczenia następuje od dnia jej wydania; 2) art. 129 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku przyznania prawa do renty w trybie art. 83 tej ustawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że rozstrzygnięcie o terminie początkowym przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że jej skutek rozpoczyna się dopiero od dnia wydania decyzji i nie narusza art. 129 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej pozwalającej na przyznanie przedmiotowego świadczenia od dnia złożenia wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autora. Istota sporu prawnego między stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 83 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do przyznania świadczenia w drodze wyjątku od daty złożenia wniosku, czy też dopiero od daty wydania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni zarówno art. 83 ust. 1, jak i art. 129 ust. 1 omawianej ustawy. Zasadnie wskazał na konstytutywny charakter rozstrzygnięcia o terminie początkowym przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 i skutku prawnego tego rodzaju decyzji, który następuje od dnia jej wydania. Trafnie zauważył, że prawo do tego świadczenia powstaje dopiero wraz z jego przyznaniem w decyzji. Nie jest zatem możliwe przyznanie tego prawa przed datą jego powstania. Jednocześnie prawidłowo stwierdził, że przyznanie w decyzji prawa do świadczenia w drodze wyjątku od dnia jej wydania nie narusza art. 129 ust. 1 powołanej ustawy. Regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji, w których osoba ubezpieczona wcześniej spełniała przesłanki ustawowe do uzyskania świadczenia, a dopiero później złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia. Na skutek wydania decyzji następuje potwierdzenie uprawnienia, które istniało w przeszłości. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał , że w omawianej ustawie brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu skarżącej kasacyjnie świadczenia w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku. Organ zatem prawidłowo przyjął, że datę przyznania M.D. świadczenia w drodze wyjątku stanowiła data wydania decyzji w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.