I OSK 593/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 593/15 o odrzuceniu skargi A. R. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. R. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przywołał treść art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) oraz art. 37 K.p.a. i wskazał, że przedmiotowa skarga została poprzedzona złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażaleniem z 7 lipca 2014 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Wyjaśnił, że nieruchomość położona w W. przy ul. K., hip. "F.", została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz.U. z 1950 r., Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Przedmiotowa sprawa dotyczy prowadzonego przed Prezydentem W., z wniosku spadkobierców dawnego właściciela A. B. z 31 stycznia 1948 r., postępowania administracyjnego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości, który stanowi obecnie własność Skarbu Państwa. W związku z powyższym organem wyższego stopnia zgodnie z art. 37 k.p.a. jest wojewoda. Sąd uznał, że skoro skarżącemu przed wniesieniem skargi do Sądu przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewody [...], z czego – jak wynika z akt sprawy - nie skorzystał (vide: zażalenie z 7 kwietnia 2014 r.), to skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd orzekł o zwrocie wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł A. R. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej jako: P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że WSA może nie badać zasadności złożonej przez skarżącego skargi na bezczynność Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 31 stycznia 1949 r., ponowionego wnioskiem pełnomocnika z dnia 21 stycznia 2014 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., 2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., poprzez uznanie, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wyczerpał środków zaskarżenia, a w konsekwencji odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż skarżący złożył zażalenie na nieterminowe załatwienie sprawy, a więc skorzystał z przysługującego mu środka zaskarżenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., 3. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga na bezczynność z dnia 6 lutego 2015 r. zasługiwała na odrzucenie jako niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, jakie służyły stronie w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które jednak nie zostało przekazane zgodnie z właściwością odpowiedniemu organowi II instancji - Wojewodzie M.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do przywołanego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu I instancji art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie wykorzystanie przez stronę przysługującego środka zaskarżenia skutkuje odrzuceniem jej skargi. Przedmiotem skargi A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż w tym postępowaniu organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta W. jest Wojewoda M. i to do tego organu skarżący winien złożyć zażalenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Z uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak oceny Sądu I instancji, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność organu nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Niespornym jest, że wniesione przez stronę zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie zostało skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego a nie do Wojewody M.. Nie można jednak pominąć, iż Kolegium miało obowiązek przekazać przedmiotowe zażalenie do organu właściwego albo przynajmniej poinformować stronę o braku właściwości do jego rozpatrzenia. Tymczasem Kolegium uznało swoją właściwość w tej sprawie i zażalenie to rozpoznało merytorycznie, czego dowodem jest postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o uznaniu zażalenia za nieuzasadnione. Należało uwzględnić, że środki przewidziane w art. 37 K.p.a. służą przede wszystkim ochronie strony postępowania przed nieuzasadnionym uchylaniem się organu od załatwienia sprawy administracyjnej w terminach przewidzianych przepisami. W rozpatrywanej sprawie ten środek poniekąd spełnił swoją rolę, ponieważ przed wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent W. ustosunkował się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, wyjaśniając przyczyny zwłoki (v. pismo z dnia 24 marca 2015 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.). Brak właściwości Kolegium w tej sprawie skarżony organ podniósł dopiero w odpowiedzi na skargę. Uwzględniając powyższe oraz fakt, iż zażaleniu z dnia 7 lipca 2014 r., na skutek rozpatrzenia przez niewłaściwy organ nie mógł zostać nadany prawidłowy bieg, należało uznać, że przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. środek zaskarżenia warunkujący skuteczność złożenia skargi na bezczynność organu został w przedmiotowej sprawie wniesiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd I instancji cechuje nadmierny formalizm, zamykający skarżącemu drogę do sądu, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu wypowiedzianą w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący dopełnił wymogu formalnego określonego przepisem art. 52 § 1 P.p.s.a., co stworzyło możliwość skutecznego złożenia skargi na bezczynność Prezydenta W. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzucenie skargi przez Sąd I instancji było niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. NSA nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie.