VI SA/Wa 2032/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: "GITD") decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137), dalej: "p.r.d.", art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 260), dalej: "u.d.p.", po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: "WITD") z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], o nałożeniu na J.T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. (dalej: "skarżący" lub "Przedsiębiorca") kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: [...] lutego 2015 r. na drodze krajowej nr 10 (dopuszczalny nacisk na oś 10 t) zatrzymano do kontroli pojazd marki DAF o nr rej. [...] wraz z naczepą marki SCHWARZMULLER o nr rej. [...] kierowany przez S.S. Zatrzymanym do kontroli pojazdem w imieniu Przedsiębiorcy przewożono nawóz sztuczny pakowany w tzw. BIG BAGI (ładunek podzielny). Kontrolowany kierowca oświadczył, że był obecny przy załadunku przewożonego towaru. W toku kontroli w zalegalizowanym miejscu pomiarowym dokonano ważenia pojazdu przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych, stwierdzając, że nacisk pojedynczej osi napędowej po odjęciu błędów wyniósł 11,2 t i przekraczał o 1,2 t dopuszczalną wartość (przekroczenie o 12%). Na podstawie uzyskanych wyników pomiarów ustalono, że na przejazd pojazdem nienormatywnym wymagane było zezwolenie kategorii IV, którego kierowca nie okazał. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z [...] lutego 2015 r. Z uwagi na stwierdzone powyżej naruszenie WITD decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nałożył na Przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 5.000 zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Przedsiębiorca pismem z [...] kwietnia 2015 r. złożył odwołanie, w którym podniósł, że WITD błędnie zakwalifikował przewożony ładunek, nie zaliczając go do ładunku sypkiego. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2015 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił zasady ruchu pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych oraz wskazał, że odcinek drogi krajowej, na którym został zatrzymany kontrolowany pojazd, został zaliczony, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. z 2012 r. poz. 1061), do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Uzasadniając wydaną decyzję, GITD objaśnił również zasady udzielania zezwoleń na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ odnotował także, że miejsce ważenia, na którym dokonano pomiarów, legitymowało się protokołem pomiaru pochylenia terenu, a wagi SAW C10/II wykorzystane do ważenia posiadały ważne świadectwa legalizacji ponownej. Zdaniem GITD zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny, a z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ wyjaśnił przy tym, że w myśl przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazdem nienormatywnym z wyjątkiem pojazdów posiadających zezwolenia kategorii I lub II nie można przewozić ładunku podzielnego, a naruszenie tego zakazu nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. GITD stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę, nie dopatrzył się przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego, a strona nie dostarczyła dowodów, w których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Organ wyjaśnił przy tym, że w jego ocenie ładunkiem sypkim jest materiał, który przewożony luzem wykazuje zdolność do przesypywania się, a jego poszczególne cząsteczki nie są ze sobą powiązane w sposób trwały i wykazują cechy ciała stałego. GITD zaznaczył, że przewożonego ładunku nie można uznać za ładunek sypki, gdyż zapakowany w BIG-BAGi ładunek nie miał zdolności przesypywania się po kontrolowanym pojeździe. Organ odwoławczy podkreślił, że podmiot wykonujący przewóz drogowy zobowiązany jest do przestrzegania wyznaczonych przepisami prawa ograniczeń w zakresie dopuszczalnych nacisków osi niezależnie od rodzaju przewożonego ładunku, a zgodnie z art. 61 p.r.d. ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę, przy czym ładunek sypki może być umieszczony tylko w szczelnej skrzyni ładunkowej, zabezpieczonej odpowiednimi zasłonami uniemożliwiającymi wysypywanie się ładunku na drogę. GITD podniósł, że już sam ruch pojazdu nienormatywnego po danej drodze publicznej wymaga zezwolenia, a przewoźnik przed rozpoczęciem przejazdu winien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom. Zdaniem organu, jeśli przewoźnik ma trudności rozmieszczeniem ładunku w sposób, który nie będzie powodował przekroczenie nacisków osi, powinien on rozważyć możliwość zmniejszenia ilości przewożonego towaru, gdyż normy w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W uzasadnieniu wydanej decyzji GITD wyjaśnił, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym, jest odpowiedzialnością dodatkową i niezależną od odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przejazd, w związku z czym nie ma możliwości uniknięcia odpowiedzialności z tytułu przejazdu bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym przez przeniesienie jej na załadowcę, co nie wyklucza możliwości wszczęcia dodatkowego postępowania i nałożenia kary pieniężnej również na ten podmiot. Organ wskazał także, że fakt nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego, gdyż kara została nałożona za stwierdzone naruszenia norm dotyczących dopuszczalnych nacisków osi, które jest odrębną kategorią prawną naruszeń, niezależną od dopuszczalnej masy całkowitej, gdyż możliwe jest przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu przy jednoczesnym nieprzekroczeniu tej masy. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z [...] czerwca 2015 r. Przedsiębiorca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającą je decyzją WITD oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art 77 i art. 80 k.p.a. przez niezebranie całego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań kierowcy, zeznań skarżącego oraz z opinii biegłego ds. transportu drogowego, nierozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów przewozowych, wyjaśnień kierowcy i wyjaśnień skarżącego, zdjęć odzwierciedlających sposób załadowania towaru, co zdaniem Przedsiębiorcy doprowadziło do dowolnej oceny tych dowodów i błędnych ustaleń faktycznych; 2) art. 140aa ust. 1-3 pkt 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. przez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi Przedsiębiorca podniósł, że nie ponosi winy za stwierdzone naruszenie. Skarżący wskazał, że kierowca kontrolowanego pojazdu nie miał wpływu na sposób ładowania towaru, gdyż czynności ładunkowe w myśl art. 43 Prawa przewozowego należą do załadowcy. Przedsiębiorca podkreślił przy tym, że masa kontrolowanego pojazdu po załadunku nie przekraczała dopuszczalnej masy całkowitej, waga ładunku nie przekraczała dopuszczalnej ładowności, a rozmieszczenie ładunku i zabezpieczenie go pasami transportowymi wykluczało jego przemieszczanie się. W tym stanie zdaniem skarżącego kierowca ani Przedsiębiorca nie mogli przewidzieć powstania naruszenia. Skarżący podkreślił przy tym, że zleceniodawca nie wymagał od niego wykonania transportu pojazdem niestandardowym. W ocenie Przedsiębiorcy powyższe oznaczało, że zarówno on, jak i kierowca dokonali należytej staranności w realizacji czynności związanych z przewozem. Ponadto skarżący podniósł, że przewożony przez niego ładunek w świetle Wytycznych nr 1 GITD z 6 kwietnia 2012 w sprawie wykładni pojęć "ładunku sypkiego" i "drewna" użytych na gruncie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 222, poz. 1321) można było zakwalifikować jako ładunek sypki. Tym samym zdaniem skarżącego przekroczenie przez niego podczas przewozu wyłącznie dopuszczalnego nacisku na oś umożliwiało zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego (a nie celowości czy słuszności), przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza z jednej strony obowiązek sądu zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a z drugiej daje mu w konsekwencji możliwość uwzględnienia skargi także z innych powodów niż wskazane w niej przez stronę skarżącą. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Stosownie zaś do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. Natomiast w myśl art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 p.r.d.). W świetle powyższych przepisów zasadą jest więc zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu - po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu. Skarżący nie kwestionuje, że w dniu kontroli nie posiadał zezwolenia kategorii VII. Sąd podkreśla, że w sytuacji, kiedy wysokość kary pieniężnej za przeładowanie pojazdu jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia, a następnie w decyzji wykazać prawidłowość poczynionych w tym względzie ustaleń przy pomocy dostępnych środków dowodowych, nie zaś wyłącznie przy pomocy perswazji. Z akt sprawy w ww. względzie wynika, że pomiaru pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika oraz trzyosiowej naczepy dokonano przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C/II posiadających w chwili dokonywania kontroli ważne świadectwa legalizacji ponownej wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 26, poz. 152). Ponadto z akt sprawy wynika także, iż procedura ważenia została przeprowadzona w miejscu do tego przeznaczonym i odpowiednio wypoziomowanym. Powyższe ustalenia nie mogą mieć jednak dla rozstrzygnięcia tej sprawy decydującego znaczenia, bowiem istotnym w niej problemem nie jest to, że organy posługiwały się nielegalnymi urządzeniami, ale to, czy legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób zgodny z prawem. Ocenie przez Sąd tej zaś okoliczności stoi na przeszkodzie niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W aktach administracyjnych brak jest podstawowych dokumentów, mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów. Chodzi tu o opracowaną przez producenta instrukcję użytkowania wag użytych do pomiarów w tej sprawie. Sąd stoi bowiem na stanowisku, iż każdy przyrząd kontrolny, aby jego wskazania mogły być uznane za rzeczywiste i prawdziwe, powinien być używany zgodnie ze wskazaniami producenta tych przyrządów kontrolnych, tj. instrukcją obsługi konkretnej wagi. W analizowanej zaś sprawie nie wiadomo, czy dochowano warunków ważenia przewidzianych w instrukcji obsługi wag SAW 10C/II. Nie może tego ocenić strona, ani zweryfikować Sąd. Organ w decyzji nie poświęcił bowiem kwestii ważenia należytej uwagi. Nie opisał szczegółowo przeprowadzonej procedury i nie wykazał jej poprawności poprzez odniesienie do zapisów instrukcji użytkowania wag, którymi się posłużył. W aktach znajduje zaś się dokument pn. "Opis techniczny, Instrukcja obsługi" wagi SAW 10A/C. Organ nie wyjaśnił jednak dlaczego taka instrukcja znajduje się w aktach sprawy, w szczególności nie podał, czy odpowiada ona instrukcji obsługi właściwej dla wag SAW 10C/II, czy zapisy przedłożonej instrukcji pokrywają się/są tożsame z analogicznymi zapisami instrukcji dotyczącej wag SAW 10C/II, a przede wszystkim, czy taka odrębna instrukcja dla tych ostatnich istnieje. Nie podał przy tym, czy uważa ten dokument - określający zakres pomiarów, których można dokonać przy użyciu wag SAW 10A/C - za odnoszący się również do wag typu SAW 10C/II, a jeżeli tak, to z czego to wynika. Tymczasem rozróżnienie tych dwóch rodzajów wag oznaczałoby ich różne zastosowanie, względnie organ winien wykazać, że wagi te mają takie same zastosowanie. Organ odwoławczy tego nie uczynił, a jest to okoliczność istotna dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż decyduje o zakresie odpowiedzialności przewoźnika (por. co do tego również wyroki NSA: z 4 czerwca 2014 r. II GSK 569/13 i 24 czerwca 2014 r. II GSK 651/13). Powyższe okoliczności uniemożliwiają więc skontrolowanie prawidłowości warunków ważenia, a zarazem ocenę legalności uzyskanych w ten sposób jego wyników. Ponadto w aktach sprawy powinno znaleźć się świadectwo homologacji wag użytych do pomiarów. Dopiero wówczas możliwe będzie przesądzenie, czy przy użyciu tych wag (w konfiguracji dwóch wag) można mierzyć naciski osi, tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Podkreślenia przy tym wymaga, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie nie jest to jednak jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Okoliczności wynikających z protokołu nie można przyjmować bezkrytycznie, bez odwoływania się do sposobu dokonania ustaleń z protokołu tego wynikających. Powyższe oznacza, że organy ustalając stan faktycznoprawny sprawy nie dochowały zadość standardom prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W świetle tych przepisów organ administracji stojąc na straży praworządności obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; nadto winien swoje ustalenia wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając przy tym sposób ich subsumcji pod zastosowaną normę prawa (por. również treść art. 107 § 3 k.p.a. na temat zawartości uzasadnienia decyzji administracyjnej - faktycznego i prawnego). Sąd nie może zastąpić organu administracyjnego w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich kwestii materialnoprawnych istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa wymienionych w decyzji jako podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach należało uznać, że zachodzi potrzeba ponownej oceny wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych opisanych w protokole kontroli. Organ nie wyjaśnił więc sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie ww. przepisów postępowania mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tym etapie sprawy badanie przez Sąd prawidłowości zastosowania przez organy prawa materialnego byłoby przedwczesne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.