II SA/Wa 748/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Janusz Walawski (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o refundację kosztów szkoleń i zajęć dla audytorów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej na rzecz skarżącego A. S. kwotę 130 zł (słownie: sto trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego we [...] w dniu [...] września 2013 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego A. S.. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący złożył do organu wniosek, w którym zwrócił się "z prośbą dotyczącą zmiany decyzji [...] z dn.09. 2013 w sprawie refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego w pkt 1 w zakresie dopisania zrefundowania kosztów: (...)". Dyrektor Woskowego Biura Emerytalnego w piśmie z dnia 12 marca 2014 r., powołując się na art. 64 § 2 Kpa, wezwał wnioskodawcę do przedłożenia zaświadczenia z ośrodka szkolenia o uprawnieniach do prowadzenia szkoleń. Formułując to żądanie, organ powołał się na § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2011 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. Nr 134, poz. 784) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz 1001 z późn. zm.). A. S. we wniosku do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zwrócił się z prośbą o rozważenie możliwości wypłacenia mu poniesionych przez niego wcześniej kosztów na szkolenie i zajęcia dla audytorów określonych w jego wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Wobec powyższego Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego we [...], na podstawie art. 120 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414) w zw. z § 7 ust. 2 i 3 pkt 4 oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doskonalenia zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1622), po rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia [...] grudnia o refundację kwoty 1.189,99 zł z tytułu kosztu poniesionego na szkolenie i zajęcia dla audytorów, w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił uwzględnienia wniosku. Organ w uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia, bezwzględnie obowiązujące jest dołączenie do wniosku o refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego zaświadczenia z ośrodka szkolenia o uprawnieniach do prowadzenia szkoleń. Wnioskodawca, mimo kilkukrotnych wezwań, zaświadczenia nie przedstawił, co spowodowało brak możliwości uwzględnienia jego wniosku. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych w Ministerstwie Obrony Narodowej, działając jako organ odwoławczy, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 120 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414) i § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1622), w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że uprawnienia żołnierzy zwolnionych po dniu [...] lipca 2004 r. określa ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414), w tym jej art. 120 przewidujący możliwość korzystania przez żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy, udzielanej przez właściwe organy. Zgodnie z art. 120 powołanej ustawy, były żołnierz zawodowy, z wyjątkiem zwolnionego ze służby wojskowej z powodu, o którym mowa w art. 11 pkt 1, 12-15, w okresie dwóch lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, może korzystać z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazany w art. 120 tej ustawy, termin prawa materialnego do korzystania z pomocy rekonwersyjnej nie może być przywracany. Przepis ten jednoznacznie określa warunki i możliwości udzielania przedmiotowej pomocy jak również dwuletni okres, w którym żołnierz może z niej korzystać. A. S. został zwolniony ze służby z dniem [...] września 2011 r., zatem miał on prawo do pomocy rekonweryjnej do dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wyraził ww. zgodę na pokrycie kosztów studiów podyplomowych bezpieczeństwa i higieny pracy. Decyzja ta stałą się ostateczna w dniu [...] października 2013 r. Dalej Dyrektor Departamentu zauważył, że art. 155 Kpa dopuszcza możliwość zmiany każdej decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą tej strony, ale także jedynie wówczas gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie tej decyzji. Przepisem szczególnym w tym przypadku jest art. 120 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, który ogranicza dwuletnim terminem okres, w którym żołnierz jest uprawniony do pomocy rekonwersyjnej. Skoro odwołujący się został zwolniony ze służby z dniem [...] września 2011 r., to jego wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie był on uprawniony do pomocy rekonwersyjnej. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., w której podał, że wnosi ją ze względu na wyraźną niespójność uzasadnień decyzji wydanych przez organy. Zdaniem skarżącego niespójność wykładni przepisów uzasadniających podjęcie takich, a nie innych decyzji powoduje, że jest on zmuszony prosić Sąd o wydanie decyzji dotyczącej refundacji kosztów, które poniósł w związku ze szkoleniem i zajęciami dla audytorów. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawu, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W świetle kryteriów określonych w powyżej przytoczonych przepisach skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie Sądu konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu potencjalnej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Na wstępie podać należy, że podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890 i z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13). W przypadku gdy wskazany we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne zakres (żądanie) wzbudza wątpliwości, to po stronie organu powstaje obowiązek ustalenia, czy domniemana jego treść jest zgodna z wolą osoby od której pochodzi. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu decyzją Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zrefundowano koszty przekwalifikowania zawodowego w zakresie w niej określonym. W dniu[...] lutego 2014 r. skarżący złożył do organu wniosek o zmianę powyżej określonej decyzji, poprzez jak to określił "dopisanie" zrefundowania kosztów związanych z opłaceniem przez niego szkoleń i zajęć, które były prowadzone przez firmę [...] (...). W ocenie Sądu, przy tak sformułowanym wniosku, organ zobowiązany był ustalić w szczególności, czy skarżący żądał uzupełnienia decyzji, na co zezwala art. 111 § 1 Kpa, zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia (...), czy też żąda zmiany decyzji w jednym z trybów nadzwyczajny określonych np. w art. 155 Kpa. Organ pierwszej instancji, pomimo istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do faktycznego żądania skarżącego, wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. potraktował jako "nowy", tzn. wniosek w sprawie refundacji kosztów, o których mowa w art. 120 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, związanych z przekwalifikowaniem zawodowym skarżącego i w tym przedmiocie wydał decyzję o odmowie uwzględnienia tego wniosku w zakresie w nim określonym. Pomimo oczywistych uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji, które w konsekwencji doprowadziły do wydania wadliwej decyzji, organ odwoławczy decyzję tą utrzymał w mocy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego nastąpiła z uwagi na niewykonanie przez skarżącego obowiązku wynikającego z § 7 ust. 3 pkt 4 przedmiotowego rozporządzenia, tzn. niedoręczenia zaświadczenia z ośrodka szkolenia o uprawnieniach do prowadzenia szkoleń. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że pomoc w zakresie przekwalifikowania zawodowego, skarżącemu nie przysługuje z uwagi na upływ dwuletniego terminu, o którym mowa w art. 120 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Powyższe świadczy o tym, że organy wniosek skarżącego próbowały rozpatrzyć na podstawie przepisów prawa materialnego, co w ocenie Sądu byłoby możliwe, o ile nie zaistniałyby uchybienia proceduralne przed wydaniem decyzji. Reasumując stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11 art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane są do usunięcia stwierdzonych przez Sąd uchybień i załatwić wniosek skarżącego zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Rozważenia wymaga również kwestia, czy w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie właściwe przepisy prawa materialnego, a w szczególności odnoszące się do pomocy żołnierzom zwolnionym ze służby w zakresie ich przekwalifikowania, czy też możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie na podstawie przepisów Kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.