II OW 104/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku I. i S. małżonków K. z dnia 13 maja 2013r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Jeleniej Góry a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Jeleniej Góry jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 13 maja 2013 r. I. i S. K., powołując się na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej określanej jako "ustawa - Prawo wodne") w związku z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej określanej jako "K.p.a."), wnieśli do Prezydenta Miasta Jeleniej Góry o wydanie decyzji nakazującej M. J., właścicielowi działki nr [...], obręb [...],[...] w J., przywrócenie stanu wód na gruncie do stanu, w którym nie będą one szkodliwie wpływały na grunty sąsiednie. Pełnomocnik wnoszących to pismo stwierdził, że M. J. rozpoczął na tej działce budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w trakcie realizacji robót budowlanych, m.in. poprzez nawiezienie sześćdziesięciocentymetrowej warstwy gruzu, naruszył istniejący stan wód na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości należącej do I. i S. K., położonej przy ulicy C. [...]. Zaznaczył, że ulica ta zlokalizowana jest na zboczu stoku, opadającego w kierunku południowo - zachodnim, co pozwalało dotychczas na spływ wód opadowych i roztopowych zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu aż do zbiornika znajdującego się u podstawy stoku. Tymczasem M. J. spowodował zmianę "stopnia i kierunku spadku stoku", w wyniku czego nieruchomość wnioskodawców podlega postępującemu procesowi zabagnienia. Ponadto pogorszeniu uległa jakość wody w studniach głębinowych, stanowiących jedyną formę zasilania budynku w wodę. Pełnomocnik podkreślił, że obecnie woda nie nadaje się do spożycia, zwrócił zarazem uwagę na możliwe konsekwencje budowlane wynikające z utraty stabilności podłoża w postaci jego osiadania i osuwania się. Prezydent Miasta Jeleniej Góry pismem z dnia 21 maja 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 65 § 1 i art. 123 K.p.a., przekazał pismo z dnia 13 maja 2013 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze jako organowi właściwemu w sprawie. W uzasadnieniu zaznaczył, że w świetle tego pisma sprawa dotyczy realizacji robót budowlanych, w wyniku których doszło do naruszenia istniejącego stanu wód. W związku z tym wyraził pogląd, że to organ budowlany jest w tej sprawie właściwy, w myśl przepisów zawartych w rozdziale 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa – Prawo budowlane"), tj. art. 82, art. 82a i art. 82b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze w piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r., nr [...] stwierdził jednak, że zmiana ukształtowania terenu poprzez nawiezienie mas ziemnych nie stanowi robót budowlanych polegających na budowie obiektów budowlanych zdefiniowanych w art. 3 ustawy - Prawo budowlane. W jego ocenie jest ona zmianą zagospodarowania terenu, która podlega przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). W konsekwencji "organem do prowadzenia postępowań w tym zakresie są organy samorządu terytorialnego, a nie organy administracji rządowej, jakim jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego". W takim stanie rzeczy pełnomocnik I. i S. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy dwoma wymienionymi organami. W uzasadnieniu wniosku opisał powyższe okoliczności, podkreślając, że żaden z pozostających w sporze organów nie kwestionował ani stanu faktycznego wskazanego we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, ani podanej tam podstawy prawnej żądania. W odpowiedzi na ten wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. w piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r. wyliczył swoje zadania wymienione w art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i na tej podstawie skonstatował, że "przepisy ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne nie należą do właściwości organu nadzoru budowlanego". Wskazał zarazem, że stosownie do przywołanego przez wnioskodawców art. 29 tej ustawy to wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem właściwym do wydania przewidzianej tym przepisem decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie poprzedniego stanu wód na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jednocześnie jednak organ przyznał, że na terenie działki, na której według wnioskodawców naruszono stan wód na gruncie, realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Poinformował, że w dniu 20 sierpnia 2013 r. przeprowadził kontrolę tej budowy, lecz nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy-Prawo budowlane. Budowa przebiega bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, pod nadzorem osoby uprawnionej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze zaznaczył zarazem, że w trakcie budowy nie naruszono rowu melioracyjnego znajdującego się na terenie nieruchomości i nie zmieniono ukształtowania terenu w sposób zmieniający kierunek spływu wód opadowych i roztopowych. Kontrola nie potwierdziła, że na działkach inwestora i wnioskodawców gromadzi się woda, mimo iż dzień wcześniej wystąpiły opady deszczu. Ponadto nieruchomość wnioskodawców położona jest wyżej, toteż woda nie może spływać w jej kierunku. Do pisma z dnia 22 sierpnia 2013 r. dołączono odpis protokołu ze wspomnianych oględzin. Poza okolicznościami opisanymi w tym piśmie wskazano w nim, że na terenie kontrolowanej nieruchomości nie stwierdzono "źródeł wody ani żadnych innych wód, których kierunek spływu mógłby być zmieniony" oraz że woda opadowa z dachu budynku odprowadzana jest systemem rur do niecki zlokalizowanej na innej działce należącej do inwestora. Odnotowano nieznaczną zmianę ukształtowania terenu od strony ul. C. przy wejściu do budynku oraz z tyłu budynku, choć zastrzeżono, iż nie ma ona wpływu na kierunek spływu wód opadowych. Jeżeli chodzi o wzajemne położenie działek inwestora i wnioskodawców, ustalono, że ta pierwsza znajduje się na wysokości 340 m n.p.m., a ta druga od 339,99 do 340,6 m n.p.m. Prezydent Miasta Jeleniej Góry w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r. podniósł zaś, że w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w obrocie prawnym pozostawała jego ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, o którym mowa w tym wniosku. Zauważył nadto, że budynek ten nie został oddany do użytku, ponieważ do akt sprawy nie wpłynęło potwierdzenie organu nadzoru budowlanego o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu jego budowy. W konsekwencji to ten ostatni organ, który zgodnie z art. 83 i art. 84 ustawy - Prawo budowlane jest właściwy do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, powinien w niniejszej sprawie zbadać zgodność wykonania robót budowlanych z tymi przepisami oraz warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Prezydent zaznaczył, że wedle art. 41 ustawy-Prawo budowlane budowa rozpoczyna się z chwilą podjęcia prac przygotowawczych (ust. 1), do których zaliczono m.in. wykonanie niwelacji terenu (ust. 2 pkt 2). Tymczasem w ocenie wnioskodawców to właśnie zmiana ukształtowania terenu była przyczyną zalewania ich działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie wystąpił tego rodzaju spór, ponieważ zarówno Prezydent Miasta Jeleniej Góry, do którego złożono podanie z dnia 13 maja 2013 r., jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze, któremu to podanie zostało przekazane, uznały, że sprawa nie należy do ich właściwości. Podanie zawierało wniosek o wydanie decyzji o przywróceniu stanu wód na gruncie sąsiednim do stanu, w którym nie będą one szkodliwie wpływały na grunt wnioskodawców. Prezydent Miasta Jeleniej Góry uznał swoją niewłaściwość, koncentrując się wyłącznie na wskazanej we wniosku przyczynie zmiany stanu wód na gruncie. Miało ją stanowić naniesienie na działkę sąsiednią warstwy gruzu w toku prac budowlanych prowadzonych na terenie tej działki w oparciu o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Wskazany sposób oceny wniosku przez organ, do którego ten wniosek skierowano, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Innymi słowy, trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy Prezydent Miasta Jeleniej Góry miał podstawy do przekazania sprawy organowi nadzoru budowlanego ze względu na wskazaną przez siebie okoliczność. Odnosząc się do tej kwestii na wstępie podzielić wypada pogląd, że przyczyna zmiany stanu wody na gruncie istotnie może decydować o tym, po jakie przepisy należy sięgnąć, by przywrócić właściwy stan wód, a co za tym idzie i o tym, jaki organ będzie w sprawie właściwy rzeczowo. Stanowisko takie można zresztą uznać za od dawna utrwalone. Już na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 140/00 (OSNP 2002, nr 4, poz. 84) stwierdził, że jeżeli zmiana stanu wód nastąpiła w wyniku naruszenia obowiązków ciążących na inwestorze realizującym budowę, to działania w ramach przysługujących mu kompetencji powinien podjąć organ nadzoru budowlanego. W przypadku natomiast gdy jest ona konsekwencją zwykłego korzystania przez właściciela gruntu z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie, celem zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 36 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo wodne), zastosowanie znajduje art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Przepis ten uprawnia wójta, burmistrza lub prezydent miasta do tego, by w drodze decyzji nakazał właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Kryterium rozgraniczające zakresy zastosowania ostatnio przywołanego przepisu oraz przepisów regulujących środki przysługujące organowi nadzoru budowlanego rysuje się więc jasno, lecz jego prawidłowe zastosowanie w danej sprawie musi w pierwszej kolejności uwzględniać indywidualne i konkretne okoliczności jej stanu faktycznego. Pierwszym i zasadniczym warunkiem prawidłowego zastosowania każdego przepisu jest wszak ustalenie i wstępna ocena faktów podlegających subsumcji. Inaczej jego wykładnia i wynikające z niej wnioski co do możliwości realizacji jego dyspozycji następuje w oderwaniu od realiów rozstrzyganej sytuacji, mającej przecież charakter zróżnicowany i warunkowany licznymi, nieraz niepowtarzalnymi czynnikami faktycznymi, więc odbiegający od ogólnego wzorcowego modelu przyjmowanego podczas konstruowania treści wszelkiego unormowania. Tymczasem Prezydent Miasta Jeleniej Góry nie wziął w ogóle pod uwagę, że w podaniu z dnia 13 maja 2013 r., sporządzonym przecież w imieniu wnioskodawców przez profesjonalnego pełnomocnika, wyraźnie wskazano przepis, który, zdaniem strony, powinien w sprawie znaleźć zastosowanie, czyli przytoczony wyżej art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznano zaś już za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej w sprawach dotyczących uregulowania stanu wody na gruncie w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 (LEX nr 518249) i z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08 (LEX nr 515663). Pozostaje to w zgodzie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podnosi się zwłaszcza, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania (tak wyrok z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Prezydent Miasta Jeleniej Góry pominął tę najważniejszą część wniosku i poprzestając na analizie jego uzasadnienia w istocie zmodyfikował żądanie strony, ani nie zwracając się do niej o wyrażenie stanowiska w tej materii, ani nie dokonując jakiejkolwiek próby weryfikacji faktów podanych przez stronę, tj. po pierwsze tego, czy rzeczywiście doszło do naruszenia stanu wody na gruncie, oraz po drugie tego, czy spowodowane ono zostało przez okoliczności wskazane we wniosku, czy przez przyczyny innego rodzaju. Zaniechanie tych czynności sprawiło, że organ stwierdził swą niewłaściwość w sprawie, zanim jeszcze oznaczył jej przedmiot. W związku z tym zgodzić się trzeba ze spostrzeżeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu przywołanego już postanowienia z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08, w którym zaznaczył, że spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Tym samym przed wdaniem się w taki spór organ powinien ustalić okoliczności mające wpływ na jego właściwość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Jeleniej Góry powinien był mieć na uwadze, że sprawa, której wszczęcia strona domaga się we wniosku, dotyczy uregulowania stanu wody na gruncie w trybie określonym w art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Jako organ właściwy do wydania decyzji na tej podstawie prawnej był więc zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, czyli ustosunkować się do wniosku w przewidziany prawem właściwy sposób procesowy. Czynności podjęte w toku postępowania pozwoliłyby mu stwierdzić, czy żądanie strony może być uwzględnione, tj. czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, i dać temu poglądowi należyty prawny wyraz w decyzji kończącej postępowanie, zawierającej rozstrzygnięcie tej kwestii, które może podlegać weryfikacji w trakcie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. To wymaga zaś ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności tego, czy na działce sąsiedniej względem działki wnioskodawców rzeczywiście wystąpiła zmiana stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy wpływa ona szkodliwie na tę ostatnią działkę. Pozytywny rezultat tych ustaleń oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki sąsiedniej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, w przeciwnym razie należy z kolei wydać decyzję odmawiającą zastosowania tego przepisu. Drugorzędne znaczenie w rozpatrywanym zakresie ma natomiast fakt, że we wniosku z dnia 13 maja 2013 r. wskazano, iż przyczyną zmiany stanu wody na gruncie były roboty budowlane przeprowadzone w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wbrew przekonaniu Prezydenta Miasta Jeleniej Góry okoliczność ta nie wyklucza bowiem zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy-Prawo budowlane. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 799/11, LEX nr 1252189). W wyroku tym Sąd skonstatował mianowicie, że przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i taki stan wody, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu – np. w następstwie budowy określonych obiektów budowlanych. Innymi słowy, ochronie przewidzianej w przywołanym przepisie podlega stan wody na gruncie istniejący legalnie. Oznacza to, że hipoteza art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo wodne nie obejmuje tylko tych przypadków zmiany stanu wody na gruncie wskutek wykonania robót budowlanych, w których roboty te zostały zrealizowane z naruszeniem warunków określonych prawem, wymagającym interwencji organów nadzoru budowlanego. W tym kontekście przyjdzie zauważyć, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2013 r. nie stwierdził tego rodzaju naruszeń w odniesieniu do robót budowlanych przy budowie budynku, które zdaniem wnioskodawców miały spowodować zaburzenie stosunków wodnych oddziałujące negatywnie na ich grunt. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.