II SA/Wa 1566/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C.W. na pismo Prezesa Polskiej Akademii Nauk z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych. Prezes PAN pismem z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 96, poz. 619 ze zm.) odwołał C. W. z dniem [...] maja 2015 r. z funkcji Dyrektora [...] PAN w [...]. C. W. pismem z dnia [...] maja 2015 r., powołując się na przepis art. 127 § 3 k.p.a., zwrócił się do Prezesa PAN o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej aktem odwołania z dnia [...] maja 2015 r., uznając, iż jest to decyzja administracyjna. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezes PAN pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. poinformował zainteresowanego, że nie jest organem administracji publicznej i ma prawo wydawać decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w ustawie o Polskiej Akademii Nauk, stosownie do treści art. 22 ust. 4 tej ustawy. Wskazał, że art. 53 ustawy o PAN nie przewiduje - w przypadku odwołania dyrektora - wydania decyzji administracyjnej, a odwołanie nastąpiło z zachowaniem wszelkich formalnych, jak i merytorycznych podstaw do zastosowania trybu odwołania, wskazanego w art. 53 ust. 8 ustawy o PAN. C. W., pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. złożył od powyższego pisma (uznając je za decyzję administracyjną) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezesa PAN w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora [...] PAN z dnia [...] maja 2015 r, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 4, art. 28 ust. 4, art. 58 ust. 8 i art. 96 ust. 2 ustawy o PAN oraz przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes PAN wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia - pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach – pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 wskazanego przepisu - pkt 8. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1067/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, według którego akt odwołania ze stanowiska kierowniczego administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 21.10.1981 r., sygn. akt II SA 670/81 i z dnia 16.01.1991 r., sygn. akt II SA 807/90 publ). Odwołanie ze stanowiska dotyczy sfery organizacji służby, jest ono elementem stosunku wynikającego z podległości organizacyjnej pomiędzy organem administracji publicznej, a osobą zatrudnioną". W niniejszej sprawie C. W. przedmiotem skargi uczynił pismo Prezesa PAN z dnia [...] czerwca 2015 r., stanowiące odpowiedź na złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z odwołaniem go z funkcji Dyrektora [...] PAN. Należy stwierdzić, że zarówno pismo informacyjne, jak i akt odwołania z funkcji dyrektora [...] PAN, nie mieści się w wyżej wskazanym katalogu spraw należących do kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1082), Prezes Akademii kieruje działalnością Akademii oraz sprawuje bieżący nadzór nad jednostkami naukowymi Akademii i innymi jednostkami organizacyjnymi Akademii oraz koordynuje pracę wydziałów Akademii, o których mowa w art. 27 pkt 1 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 42 i art. 52 ustawy, podstawową jednostką naukową Akademii jest instytut naukowy, którego organami są dyrektor i rada naukowa. W myśl art. 53 ust. 3 i ust. 5 cytowanej ustawy, na dyrektora instytutu Prezes Akademii powołuje osobę wybraną w drodze konkursu, a jeżeli osoba powołana nie jest pracownikiem instytutu Prezes Akademii nawiązuje z nią, na czas pełnienia funkcji dyrektora, stosunek pracy na stanowisku pracownika naukowego zgodnie z art. 89 ust. 1-3, 5-6 i 8 ustawy. Dyrektor instytutu pełni swoją funkcję przez 4 lata w pełnym wymiarze czasu pracy (nie dłużej niż przez dwa następujące po sobie okresy czteroletnie) - art. 53 ust. 6 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 8 tej ustawy, Prezes Akademii może, na wniosek wiceprezesa Akademii nadzorującego prace wydziału właściwego ze względu na specjalność naukową instytutu, odwołać dyrektora instytutu przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 6, jeżeli narusza on prawo lub nie wykonuje należycie swoich obowiązków, co stwierdza rada naukowa lub rada kuratorów działająca w ramach wydziału właściwego ze względu na specjalność naukową instytutu w toku dokonywanej oceny działalności instytutu. Odwołanie z funkcji dyrektora instytutu nie narusza trwającego stosunku pracy, z zastrzeżeniem ust. 5. Jak wynika z akt sprawy, Prezes PAN z dniem [...] maja 2013 r. powierzył C. W. funkcję Dyrektora [...] PAN na okres czteroletniej kadencji, na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 6 ustawy o PAN. Natomiast z dniem [...] maja 2015 r. Prezes PAN odwołał skarżącego z powierzonej funkcji, z zachowaniem trwającego stosunku pracy w [...] PAN. Zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej ma podstawa prawna, w oparciu o którą doszło do obsadzenia stanowiska i zwolnienia z niego. Powołanie, jako sposób nawiązania stosunku zatrudnienia, znane jest w prawie pracy i w prawie administracyjnym. W pierwszym z nich powołanie kreuje stosunek pracy, stanowi bowiem odrębną od umowy o pracę podstawę nawiązania stosunku pracy. Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych – art. 68 § 1 k.p. natomiast powołanie w prawie administracyjnym stanowi sposób nawiązania stosunku służbowego pomiędzy organem administracji publicznej, a funkcjonariuszem określonej służby. Ocena w zakresie charakteru powołania na określone stanowisko przesądza o właściwości sądu w przypadku odwołania ze stanowiska. Zgodnie z art. 68 § 1 k.p., stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przepis § 11 powołanego artykułu stanowi zaś, że stosunek pracy, o którym mowa w § 1, nawiązuje się na czas nie określony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. Mając na względzie treść powyższych przepisów wskazać należy, iż powołanie jest wyjątkowym sposobem nawiązania stosunku pracy. Sam termin "powołanie" jest używany w dwóch znaczeniach, jako nawiązanie stosunku pracy i jako powierzenie funkcji. Każdy zatem przepis posługujący się tym terminem musi podlegać wykładni przy uwzględnieniu podwójnego znaczenia pojęcia "powołanie". W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis odrębny musi wprost określać, że powołanie jest nie tylko powierzeniem danej osobie funkcji kierowniczej, ale powoduje również nawiązanie stosunku pracy. Regulacja art. 53 ust. 5 ustawy o PAN stanowi "odrębny przepis" w rozumieniu art. 68 k.p. Ustalenie w powołanym przepisie ustawy o PAN czteroletniej kadencji dyrektora instytutu jest także uzasadnione treścią art. 68 ust. 11 k.p. Oznacza to, że źródłem zatrudnienia skarżącego oraz powierzenia mu funkcji dyrektora instytutu nie jest stosunek administracyjnoprawny, a akt odwołania nie jest decyzją administracyjną, co podnosi skarżący. Reasumując stwierdzić należy, iż akt odwołania z funkcji dyrektora instytutu, a tym bardziej pismo informacyjne w sprawie odwołania, nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czy czynnością z zakresu administracji podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stąd skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.