I OSK 2254/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3251/15 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3251/15 oddalił skargę J. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]r., nr [...]w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...]r., Naczelnik Miasta i Gminy S. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S. przy ul. G. i K. , oznaczonej jako działki ew. nr [...]i [...]o łącznej pow. [...]m², stanowiącej przed wywłaszczeniem własność W. B. . Wojewoda P. decyzją z dnia [...]r., po rozpatrzeniu wniosku J. B. , stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...]r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przed wywłaszczeniem własność W. B. . Pismem z dnia [...]r. Burmistrz S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. Następnie obie te decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r.,sygn. I SA/Wa 1440/09, w którym Sąd zobowiązał organ do ustalenia wszystkich stron postępowania. Pismem z dnia [...]r. organ bezskutecznie wezwał J. B. do nadesłania stosownego dokumentu (postanowienia sądu cywilnego albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia) wykazującego spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości W. B. oraz ich adresów zamieszkania. Postanowieniem z dnia [...]r. Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie w sprawie, a postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej stronami są osoby, które uczestniczyły w postępowaniu wywłaszczeniowym lub ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. W myśl art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi kwestia stwierdzenia nabycia spadku po W. B. (ojcu J. B. ) zmarłym [...]r., który w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej był właścicielem objętej nią nieruchomości. Następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia wskazującym spadkobiercę (art. 1025 § 2 k.c.). W przedmiotowej sprawie do organu nie wpłynęły dokumenty potwierdzające następstwo prawne po W. B. . Brak zaś postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić kręgu osób mających prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Ponadto organ związany jest wytycznymi wyroku z dnia 6 maja 2010 r., w którym zobowiązano go do przeprowadzenia czynności wyjaśniających celem ustalenia wszystkich stron postępowania. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury wniósł J. B. wskazując, że: - niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności innej decyzji wywłaszczeniowej; - nieprawidłowe jest ustalenie, że W. B. jest stroną postępowania, jako że właścicielami przedmiotowej nieruchomości jest Gmina S. i Skarb Państwa, co narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - doszło do obrazy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, w pełni podzielając stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że żaden z przepisów prawa nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności innej decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja wydana w trybie stwierdzenia nieważności innej decyzji także może być obciążona wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obiegu prawnego w trybie art. 156 k.p.a. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi Sąd wskazał, że organ nie ustalił, że W. B. jest stroną postępowania. W związku ze zgonem W. B. - byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości - organ stwierdził jedynie, że brak jest stosownego dokumentu (postanowienia sądu cywilnego albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia) wykazującego jego spadkobierców, którzy w myśl art. 28 k.p.a. są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] r., ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego spadkobierców W. B. . Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej nie ma natomiast kompetencji do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku ani do wydania aktu poświadczenia dziedziczenia. Uczynić to może odpowiednio sąd (art. 1025 § 1 k.c. w zw. z art. 669 k.p.c.) albo notariusz (art. 95a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - Dz. U. z 2014 r., poz. 164). Wobec tego organ zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia o zawieszeniu postepowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B. , zarzucając naruszenie: - art. 151 p.p.s.a, gdyż Sąd niezasadnie oddalił skargę, która powinna podlegać uwzględnieniu w trybie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub co najmniej art.145 §1 pkt 1) lit. a) i lit. c), albowiem w postępowaniu administracyjnym objętym skargą doszło do naruszenia art. 12 k.p.a. ze skutkiem nieważności wydanych przez organ postanowień oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze skutkiem uchylenia w trybie zwykłym wydanych postanowień; - art 134 § 1 p.p.s.a., pozbawiając stronę możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a,) , a to wskutek nierozpoznania trzeciego zarzutu skargi; - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd (pozytywnie lub negatywnie) zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych z dokumentów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie rozpoznanie skargi przez NSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost niedopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności innej decyzji. Powyższe wynika z wykładni celowościowej art. 12 k.p.a.. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd nie zapoznał się z uzasadnieniem skargi i w następstwie tego utrzymał w mocy akt zawieszenia postępowania, pomimo zmiany sytuacji prawnej. Skarżący wskazał, że na datę wydania zaskarżonego postanowienia nie istniało już zagadnienie wstępne, a ponadto zagadnienie wstępne zostało już rozpoznane przez wydanie przez Sąd Rejonowy w S. postanowień odmawiających stwierdzenia nabycia spadku po W. B. . Skarżący podniósł też, że Sąd nie rozpoznał wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentów, co jest niedopełnieniem obowiązku z art.106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nietrafny jest najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie nieważności postępowania, który wnoszący skargę kasacyjną wiąże z pozbawieniem strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a,) wskutek naruszenia art 134 § 1 p.p.s.a., przez nierozpoznanie trzeciego zarzutu skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako trzeci sformułowano zarzut "obrazy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania". Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytaczając treść przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził jednoznacznie, że organ zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia o zawieszeniu postepowania. Stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Ustawowe określenie "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Oznacza to, że występuje ono jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek uchybień czy utrudnień w tym zakresie (por. wyroki NSA z 26.11.2013 r. I OSK 2668/13 i z 11.02.2014 r. II OSK 2175/12). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła z pewnością tak rozumiana przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., albowiem na żadnym etapie postępowania nie nastąpiło pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw na skutek uchybień procesowych sądu. W szczególności to, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku w sposób jednoznaczny oceną prawną, w tym przypadku przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie oznacza, że strona została pozbawiona możności obrony swych praw, nawet jeżeli ocenę Sądu można uznać za lakoniczną. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych z dokumentów. Należy podkreślić, że nie jest rolą sądu administracyjnego prowadzenie postępowania dowodowego. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Zatem, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe tylko wówczas, gdy łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, po drugie, nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie w skardze złożono wniosek o przeprowadzenie dowodu z trzech postanowień Sądu Rejonowego w S., jednak z uzasadnienia skargi wynikało, że nie są to postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lecz postanowienia oddalające wniosek. Dowód z tych postanowień nie miał zatem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia o zasadności zawieszenia postępowania z powodu braku ustalenia następców prawnych strony. Ponadto postanowienia te nie zostały przez skarżącego złożone, a występowanie przez Sąd administracyjny do Sądu Rejonowego o ich udostępnienie z pewnością spowodowałoby przedłużenie postępowania. W związku z powyższym przeprowadzenie dowodu z tych postanowień, po pierwsze nie miało znaczenia dla oceny legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, a po drugie spowodowałoby przedłużenie postępowania. Przeprowadzenie zatem wnioskowanego dowodu stanowiłoby naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., a nie przeprowadzając tego dowodu Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu. Oceniając prawidłowość zawieszenia przez organ postępowania w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy zwrócić uwagę na związanie z mocy art. 153 p.p.s.a. wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. I SA/Wa 1440/09. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia wszystkich stron postępowania, w szczególności dotyczyć to miało następców prawnych po W. B. , który w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej był właścicielem objętej nią nieruchomości. Należy podkreślić, że ocena prawna i wskazania wyrażone w niezaskarżonym wyroku Sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (por. wyroki NSA z 2 kwietnia 2008 r., I OSK 886/07, z 16 maja 2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008/11/119, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015 s. 624 nb 7). Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany był zatem do ustalenia stron postępowania - następców prawnych po W. B. . Organ prowadzący postępowanie nie jest przy tym kompetentny, aby we własnym zakresie ustalać krąg następców prawnych osób zmarłych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem istnienia tego następstwa jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia (por. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11, Lex nr 1120598 oraz z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1977/10, Lex nr 1108403; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 510/08, Lex nr 560157; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 42/12). Uznając zatem prawidłowo, że ustalenie kręgu stron postępowania zależy od postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po W. B. , wobec braku takiego postanowienia, organ zasadnie zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie następców prawnych po W. B. ., który w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej był właścicielem objętej nią nieruchomości, stanowiło w rozpoznawanej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co jak wskazano wyżej jednoznacznie wynikało z wiążącego z mocy art. 153 p.p.s.a. uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. I SA/Wa 1440/09. Dla oceny zgodności z prawem postanowienia o zawieszeniu postępowania nie miały znaczenia podnoszone w skardze kasacyjnej uwagi odnoszące się do dopuszczalności stwierdzania nieważności decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności innej decyzji i zbędne było ustosunkowywanie się do tej kwestii przez Sąd, który winien jedynie ocenić, czy wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.