II GSK 2780/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1981/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego nakazu zaprzestania reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. 1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1981/15 oddalił skargę [...] (skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego nakazu zaprzestania reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. I Lubuski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia 20 lutego 2015 r. umorzył postępowanie w zakresie nakazania w drodze decyzji zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w [...] i jej działalności, poprzez kolportowanie w tej aptece ogólnodostępnej oraz na terenie [...] gazetki reklamowej "[...] oraz nałożył na przedsiębiorcę "[...]karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm. dalej: pf). Orzekając na skutek odwołania skarżącej Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia 25 maja 2015 r. - działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 115 pkt 4 pf oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej: k.p.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało w dniu 3 października 2014 r. przeciwko spółce [...] W dniu 7 lipca 2014 r., doszło do połączenia spółek: [...] oraz [...] była spółką przejmującą, natomiast [...] - spółką przejmowaną. Na skutek wpisu do Krajowego Rejestru Sadowego uczynionego w dniu 1 października 2014 r. - spółka [...] przestała istnieć. Spółka przejmowana została rozwiązana, bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, w dniu wykreślenia z rejestru (art. 493 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (dalej: ksh). Natomiast zgodnie z art. 493 § 2 cyt. ustawy połączenie (spółek) następuje z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej albo spółki nowo zawiązanej (dzień połączenia). Zatem podjęcie przez spółki uchwały o połączeniu (łączenie się przez przejęcie) jest jednocześnie przesłanką – a o której stanowi art. 459 pkt 4 ksh, tj. "inną przyczyną przewidzianą prawem". W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego zaskarżona decyzja została skierowana do przedsiębiorcy [...] , a więc do podmiotu nieistniejącego. Organ II instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien wszcząć postępowanie administracyjne w stosunku do podmiotu będącego stroną w sprawie. Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję WSA w Warszawie podniósł, że odwołanie wniesione w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika spółki przejmującej odwołanie w istocie było tym właśnie środkiem zaskarżenia. Zwykły tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybami nadzwyczajnymi jak stwierdzenie nieważności decyzji, czy wznowienie postępowania. W tych warunkach, uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. Sąd I instancji podkreślił, że decyzja organu I instancji została skierowana do [...] Dopiero odwołanie zostało wniesione przez [...] W jego treści wskazano, że już w dacie wszczęcia postępowania spółka [...] nie istniała bowiem doszło do połączenia spółki [...] z [...] jako spółką przejmującą. Na skutek wpisu do KRS z dnia 1 października 2014 r. spółka [...] przestała istnieć. W związku z tym decyzja organu I instancji została wydana w stosunku do osoby prawnej, która przestała istnieć, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu. Sąd I instancji wskazał, że organ wszczął postępowanie w stosunku do spółki przejmowanej jako podmiotu który posiadał zezwolenie na prowadzenie apteki w stosunku do której powziął podejrzenie prowadzenia zabronionej reklamy działalności apteki bowiem nie miał wiadomości o przejęciu i wykreśleniu tej spółki z KRS. Wydanie decyzji w stosunku do podmiotu nieistniejącego w dniu jej wydania uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu jako wydanej w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła [...]. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie brak stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 maja 2015 roku sygn. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas, gdy: 1. skarżąca jednoznacznie i precyzyjnie określiła swój wybór środka odwoławczego, 2. zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. a) decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; b) decyzja została wydana bez podstawy prawnej; c) decyzja była niewykonalna; 3. Brak jest możliwości ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bowiem podmiot przeciwko któremu sprawa była prowadzona nie istnieje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, iż wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego nastąpiło przeciwko nieistniejącemu już podmiotowi. Organ przeprowadził postępowanie z udziałem podmiotu nieistniejącego, a następnie wydał decyzję, określając jako stronę ten podmiot. Spółka [...] została przejęta przez spółkę [...] , która wstąpiła w ogół praw i obowiązków spółki [...] W tym momencie nie toczyło się postępowanie w stosunku do spółki przejmowanej. To bowiem zostało wszczęte po przejęciu. Tym samym nie mogło dojść do przeniesienia na spółkę przejmującą jakiegokolwiek obowiązku, gdyż żadna czynność procesowa nie została podjęta przez organ w stosunku do spółki [...] Wszelkie czynności podejmowane były w momencie, kiedy spółka już nie istniała. Zdaniem skarżącej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie powoduje wszczęcia postępowania odwoławczego, ale wszczyna postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie takiego wniosku kończy się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność lub stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa albo odmawiającej stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wspomniane brzmienie art. 182 § 2 p.p.s.a. - obowiązujące od 15 sierpnia 2015 r. - zostało wprowadzone na mocy przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Z art. 2 ustawy zmieniającej wynika jednak, że to nowe brzmienie przepisu nie ma zastosowania w przypadku postępowań sądowych wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem skarga spółki została złożona przed 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego na gruncie tej sprawy należy rozważać zastosowanie art. 182 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny może również na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W skardze kasacyjnej opartej wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona wnosząca ten środek odwoławczy oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Strona przeciwna (organ), po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niniejsza skarga kasacyjna może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie). Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Złożona w sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarga spółki została oddalona z dwóch powodów. Po pierwsze, decyzja organu I instancji została skierowana do spółki [...] Dopiero odwołanie zostało wniesione przez [...] W jego treści wskazano, że już w dacie wszczęcia postępowania spółka [...] nie istniała bowiem doszło do połączenia spółki [...] jako spółką przejmującą. Na skutek wpisu do KRS z dnia 1 października 2014 r. spółka [...]przestała istnieć. W związku z tym decyzja organu I instancji została wydana w stosunku do osoby prawnej która przestała istnieć, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu. Po drugie, wydanie decyzji w stosunku do podmiotu nieistniejącego w dniu jej wydania uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu jako decyzji wydanej w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniesione w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika spółki przejmującej odwołanie było tym właśnie środkiem zaskarżenia. Zwykły tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybami nadzwyczajnymi jak stwierdzenie nieważności decyzji, czy wznowienie postępowania, na co zasadnie wskazywał organ. W tych warunkach, uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. Kwestionując wskazane wyżej powody oddalenia skargi, autor skargi kasacyjnej stara się wykazać, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie powoduje wszczęcia postępowania odwoławczego, ale wszczyna postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie takiego wniosku kończy się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność lub stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa albo odmawiającej stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nietrafne. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że w przypadku wniesienia odwołania w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k. p. a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21). Tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, s. 614, M. Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Lex, Wyd. 4, s. 940 i powołane tam orzecznictwo w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, niepubl.). Zatem, gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym i choć organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., to, uwzględniając takie zarzuty strony, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 k.p.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 5 września 2014 r., II OSK 537/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję organu II instancji i jego ocenie podlegało to, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a do decyzji organu I instancji odnosił się tylko poprzez pryzmat decyzji odwoławczej, prawidłowy byłby zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Natomiast gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej to takie rozstrzygnięcie naruszałoby prawo, bo nie odnosiłoby się do decyzji odwoławczej. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.