I OSK 965/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 869/15 w sprawie ze skargi Spółki [...] w S. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zabezpieczenia finansowego w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 869/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. w S. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zabezpieczenia w związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. P. sp. z o.o. w K., działając w imieniu P. S.A. w K., wniósł o udzielenie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w gminie S., ob. S., celem zapewnienia dojazdu i wykonania prac remontowych na napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] i o nadanie orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Starosta Będziński ograniczył sposób nieruchomości zgodnie z wnioskiem, zaś postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. zażądał od P. S.A. zabezpieczenia w wysokości 30 000 zł w związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, które to nastąpiło postanowieniem tego Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości przez udzielenie P. S.A. w K. zgody na przeprowadzenie remontu napowietrznej sieci elektroenergetycznej 400 kV, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. II SA/Gl 758/14, stwierdził nieważność decyzji obu organów oraz postanowienia Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. i w związku z tym Starosta Będziński, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zezwolenia wejścia na teren nieruchomości. S. w S., pismem z dnia [...] marca 2015 r., wystąpiła do Starosty Będzińskiego z "roszczeniem odszkodowawczym", w którym zażądała zapłaty całości kwoty zabezpieczenia, do której wniesienia inwestor został zobowiązany. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Starosta Będziński odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zabezpieczenia, w uzasadnieniu wskazując, iż k.p.a. nie zawiera żadnej procedury zezwalającej na wypłatę kwoty zabezpieczenia właścicielowi nieruchomości, zaś wobec stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. upadło również ustanowione zabezpieczenie. Wojewoda Śląski, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymał postanowienie Starosty w mocy. Oddalając skargę S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał: Z art. 108 § 1 k.p.a. nie można wyciągnąć wniosku, iż kwota ustalona przy nadawaniu rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości, a tak można potraktować żądanie S. Pojęcie szkody, o której mówi S., jest ściśle określone w prawie, a S. nie podjęła nawet próby wykazania jakiegokolwiek uszczerbku na swym majątku, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną, od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność w związku z brakiem zabezpieczenie, którego domaga się S. nie istniało już w momencie złożenia wniosku. Rację mają też organy, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają sposobu ani możliwości "przekazania" zabezpieczenia stronie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. w S., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: I. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 in fine k.p.a: – poprzez pominięcie okoliczności, iż organ ustanowił zabezpieczenie finansowe wyłącznie ze względu na potencjalną możliwość wyrządzenia szkody w majątku właściciela nieruchomości w związku z niedającą się wykluczyć zmianą lub uchyleniem (stwierdzeniem nieważności) decyzji zezwalającej na naruszenie prawa własności; – poprzez pominięcie okoliczności, iż w odniesieniu do decyzji uprawniającej do naruszenia prawa własności S. oraz postanowienia o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd stwierdził nieważność wymienionych aktów w związku z rażącym naruszeniem prawa, a zatem ziszczenie się przesłanki zasadności ustanowienia zabezpieczenia finansowego. 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.: – poprzez pominięcie w relacji z postępowania zamieszczonej w uzasadnieniu wyroku obszernych i istotnych fragmentów uzasadnienia skargi, co skutkowało orzekaniem na podstawie niepełnego materiału dowodowego; – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, mogącymi mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążących Sąd ustaleń WSA w Gliwicach zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. II SA/Gl 751/14, poczynionych w odniesieniu do zabezpieczenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd w skarżonym postępowaniu przeoczył ustalenie, iż zabezpieczenie zostało ustanowione na okoliczność potencjalnej szkody wynikającej z wykonania decyzji, która następnie zostanie wyłączona z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. P. S.A. z/s w K. zostały zobowiązane do złożenia zabezpieczenia w związku z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Art. 108 § 1 k.p.a., który normuje kwestię nadania decyzji, od której służy odwołanie, rygoru natychmiastowej wykonalności przewiduje, iż w przypadku gdy ma to miejsce z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony organ administracji może żądać od strony stosownego zabezpieczenia. Miało to miejsce w sprawie zakończonej decyzją Starosty Będzińskiego z [...] marca 2015 r. o umorzenie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, prowadzonego na wniosek P. Umorzenie tego postępowania było skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz postanowieniu o zabezpieczeniu w związku z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodzić należy się z organami obu instancji i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż art. 108 § 1 k.p.a., ustanawiający możliwość żądania stosowanego zabezpieczenia od strony, która domaga się nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na swój wyjątkowo ważny interes, nie przewiduje aby zabezpieczenie to mogło być wypłacone jakiemukolwiek podmiotowi. Rację ma też Wojewódzki Sąd mówiąc, iż zabezpieczenie to nie może być traktowane jako wynagrodzenie dla innej strony postępowania za, jak w sprawie, korzystanie z nieruchomości. Nadto w sprawie nie bez znaczenia jest fakt, iż Wojewódzki Sąd stwierdził nieważność m.in. postanowienia Starosty, żądającego od P. zabezpieczenia. Stwierdzenie nieważności tego postanowienia oznacza, iż nie było w istocie tego zabezpieczenia w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od początku, tym samym w dacie wystąpienia S. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty zabezpieczenia w związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności była zasadna. Nie ma bowiem w przepisach k.p.a. podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w takim przedmiocie, tj. wypłaty zabezpieczenia, żądanego przez organ od strony, która domagała się nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, innej stronie postępowania, w którym decyzji taki rygor został nadany. Art. 108 § 1 k.p.a. takiego postępowania nie przewiduje. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.