II OSK 830/16

Sygn. akt II OSK 830/16 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3060/15 w sprawie ze skargi Gminy Michałowice na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr GZ.tr.057-602-629/14 w przedmiocie niewyrażenia zgody na przeznaczenie nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3060/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Gminy Michałowice, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 sierpnia 2015 r., nr GZ.tr.057-602-629/14, w przedmiocie niewyrażenia zgody na przeznaczenie nierolnicze gruntów rolnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r., znak: GZ.tr.057-602-752/13, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), w pkt 1 wyraził zgodę na przeznaczenie, na cele nierolnicze 17,2830 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy Michałowice, w obrębach: Suchy Las i Sokołów, oznaczonych barwą czerwoną na załącznikach graficznych w skali 1:1000, stanowiących integralną część wniosku, symbolami: 1.MN, 1.MN,U, 2.MN,U, 1.U, 1.ZP,U, 2.KDL, 3.KDL, 4.KDL, 5.KDL, 6.KDL, 7.KDL, 9.KDL, 1.KDD, 2.KDD, 1.KDW. W tym zakresie Minister stwierdził, że istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na wnioskowaną zmianę przeznaczenia gruntów. W pkt 2 decyzji nie wyraził zaś zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze 112,0471 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy Michałowice, w obrębach: Suchy Las i Sokołów, oznaczonych barwą czerwoną na załącznikach graficznych w skali 1:1000, stanowiących integralną część wniosku, symbolami: 2.MN, 3.MN, 8.MN, 3.MN,U, 1.U,MN, 2.U,MN, 3.U,MN, 4.U.MN, 5.U.MN, 2.PU, 1.E, 10.KDL, 1.KDZ, 3.KDD, 4.KDD, 5.KDD, 6.KDD, 7.KDD, 11.KDD, 12.KDD. Nie wyrażając zgody w ww. zakresie Minister wskazał, że są to grunty wchodzące w skład dużych kompleksów uprawowych przedzielonych drogami publicznymi. Ich zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze spowoduje naruszenie otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, która znajduje się pod szczególną ochroną przed zainwestowaniem. Przeznaczenie tych gruntów rolnych na cele nierolnicze byłoby zatem działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Organ podkreślił, że gmina Michałowice należy do Regionu Ożarowsko-Błońskiego, który charakteryzuje się bardzo wysoką przydatnością rolniczą gleb. Wśród gruntów ornych przeważają kompleksy pszenne, które przede wszystkim powinny być wykorzystywane na cele rolne. W wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 2 ww. decyzji o niewyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu wstąpiła Gmina Michałowice. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. własną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z informacji uzyskanych od skarżącej wynika, że powierzchnia gruntów rolnych różnych klas bonitacyjnych przeznaczonych na cele nierolnicze w obrębach Suchy Las i Sokołów to ok. 99,47 ha, z czego ok. 38,61 ha zostało już zainwestowanych, co oznacza, że ok. 60,86 ha nie zostało jeszcze zabudowanych. Na obszarze całej gminy Michałowice powierzchnia gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze wynosi ok. 785,15 ha, z których ok. 655 ha zostało już zabudowanych. Oznacza to, że ok. 130 ha stanowią grunty przeznaczone na cele nierolnicze, ale jeszcze niezabudowane. Powierzchnia terenów zurbanizowanych i przewidzianych do zurbanizowania wynosi ok. 2017 ha (czyli ok. 52% powierzchni gminy), z tego ok. 1449 ha przewidziano pod różne funkcje mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe. Całkowita liczba mieszkańców gminy Michałowice wynosi 17031 osób (stan na 2012 r.), przy czym we wsi Sokołów i Suchy Las zamieszkuje zaledwie 364 osoby (2009 r.). W takich okolicznościach faktycznych sprawy, gdzie obecna rezerwa terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze w ww. miejscowościach, ale jeszcze nie zabudowanych wynosi ok. 60 ha i dodatkowo decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na 17,2830 ha, organ odwoławczy stwierdził, że przy tak niewielkiej liczbie mieszkańców, nie znajduje się racjonalnego uzasadnienia do przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych obszarów, szczególnie dobrej jakości gleb. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jednoznacznie bowiem stanowi, że ochrona gruntów polega na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. Organ powołał się przy tym na publikację z 2013 r. pt.: Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce. Dokonał także analizy struktury ilościowo-jakościowej gruntów rolnych występujących na terenie gminy Michałowice, z której wynika, że grunty najlepsze, czyli klas II-III (I klasa w ogóle nie występuje) stanowią zaledwie ok. 26% powierzchni gminy, co oznacza, że aż ok. 74% powierzchni gminy zajmują grunty rolne niższych klas bonitacyjnych, na których w pierwszej kolejności, w przypadku takiej konieczności, powinny być planowane inwestycje nierolnicze. Organ odwoławczy wskazał również, że kolejny argument Wójta Gminy Michałowice podnoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnosi się do usytuowania wnioskowanych gruntów rolnych w bliskiej odległości od Warszawy oraz w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych zabudową nierolniczą. Odnosząc się do tego argumentu, organ odwoławczy zauważył, że z map załączonych do akt sprawy wyraźnie wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych gruntów rolnych, oprócz terenów już zabudowanych, występują także rozległe tereny jedynie przeznaczone na cele nierolnicze, ale jeszcze nie zabudowane (nie wyłączone z produkcji rolnej). Zważywszy natomiast na fakt, że objęte niniejszą sprawą grunty rolne klas III wraz z otaczającymi je gruntami niższych klas bonitacyjnych tworzą rozległe i zwarte kompleksy rolne, bliskość Warszawy nie może automatycznie przesądzać o zasadności zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze opisywanych gruntów rolnych. Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez Wójta Gminy Michałowice uwagi dotyczącej coraz większego ugorowania omawianych gruntów rolnych, organ zauważył, że czasowe ugorowanie, czy też odłogowanie gruntów rolnych nie oznacza, że w przyszłości nie będą one użytkowane rolniczo. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można mieć zdaniem organu wątpliwości, że żądanie skarżącej o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych nie może być spełnione, gdyż byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami ww. ustawy. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Michałowice, podnosząc zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na ogólnikowych stwierdzeniach nieadekwatnych do okoliczności, jak również brak należytego uzasadnienia decyzji, wyjaśniającego motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do rzeczywistych okoliczności sprawy, czyli naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3060/15, uwzględniając skargę wskazał na charakter uznaniowy zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, co czyni tą decyzję niezgodną z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu jaki mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na nierolniczy powinna, powinien kierować się nie tylko celami ochrony gruntów rolnych, lecz także słusznie pojętym interesem społecznym. Artykuł 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażają jedynie wskazówki do wydania decyzji, które nie zamykają możliwości zmiany przeznaczenia gruntów (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., II OSK 2031/10). W tej zaś sprawie poza rozważaniami organu pozostały, wskazywane przez skarżącą Gminę okoliczności, dotyczące położenia wnioskowanych terenów w bliskim sąsiedztwie drogi krajowej S-8. Zdaniem Sądu, ta okoliczność powinna była zostać szczególnie wnikliwie rozważona przez organ właściwy w zakresie wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w szczególności w kontekście realnej możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów (np. kwestia dojazdu sprzętu rolniczego do gruntów położonych przy ww. drodze w perspektywie zainteresowania inwestorów tymi gruntami z uwagi na ich położenie w niedalekiej odległości od metropolii warszawskiej). Chodzi o rozważenie, czy brak zgody nie będzie miał wpływu na ograniczenie rozwoju Gminy. Ponadto głębszej analizy wymaga podniesiona kwestia odłogowania i ugorowania przedmiotowych gruntów. W tym zakresie, zdaniem Sądu, twierdzenia organu w ogóle nie zostały poparte jakimikolwiek ustaleniami. Organ posłużył się jedynie ogólnymi twierdzeniami, co do braku wykluczenia możliwości ponownego podjęcia działalności rolniczej na tych gruntach. Jednakże, w ocenie Sądu, mając na uwadze zrealizowanie inwestycji drogowej w postaci odcinka drogi krajowej S-8, organ winien – przy dokonywaniu oceny tej przesłanki – uwzględnić między innymi wpływ tej inwestycji na grunty rolne, a w konsekwencji możliwość (i celowość) rolniczego wykorzystywania tych gruntów wobec zanieczyszczeń oraz uciążliwości powodowanych natężeniem ruchu, jaki odbywa się na tej drodze. W sytuacji bowiem, gdy grunty rolne, choćby posiadające wysoką klasę, położone są przy drogach krajowych, mających z całą pewnością stanowić istotny węzeł komunikacyjny dla ruchu krajowego, a z dużym prawdopodobieństwem również europejskiego, nie może pozostawać bez znaczenia wpływ zanieczyszczenia powodowanego tym ruchem na jakość gleb gruntów położonych przy tych drogach, a w konsekwencji jakość plonów pochodzących z tych gleb i ich wpływ na jakość życia społeczeństwa. Organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien, w ocenie Sądu, rozważyć interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju. W tym kontekście również celowe, zdaniem Sądu, będzie rozważenie przez organ czy istotnie, wobec zaistniałych zmian (budowa węzła), stanowisko dotyczące możliwości podjęcia na nowo rolniczego wykorzystywania gruntów, jest nadal aktualne i uzasadnione. Minister bowiem rozważając tę kwestię podkreślił, że odłogowanie tych gruntów w żaden sposób nie uzasadnia zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze. Z takim jednoznacznym poglądem, w ocenie Sądu, nie można się zgodzić. Organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien rozważyć zarówno wskazany powyżej, interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju, jak też interes społeczny polegający na konieczności poprawy warunków ekonomicznych i rozwojowych mieszkańców gminy, na obszarze której znajdują się objęte wnioskiem tereny. W ocenie Sądu, dla zachowania legalności decyzji Ministra konieczne jest rozważenie i zrównoważenie wskazanych wyżej interesów oraz interesu społecznego polegającego na ochronie gruntów rolnych, a w konsekwencji przeprowadzenia dokładnej analizy zasadności zmiany przeznaczenia gruntu przy uwzględnieniu wskazanych powyżej przesłanek ekonomicznych i społecznych i związanego z nimi interesu społecznego. W wytycznych Sąd wskazał, że Minister będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wytycznymi co do dalszego postępowania. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że swoim wyrokiem nie wkracza w sferę uznania administracyjnego, które pozostaje wyłączną domeną organu. Konieczne natomiast jest wnikliwe rozważenie skutków podjętego rozstrzygnięcia nie tylko dla krajowego bezpieczeństwa żywnościowego i gospodarki rolnej, ale także dla sytuacji ekonomicznej gminy Michałowice i perspektyw jej rozwoju. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy Michałowice, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył wymienione przepisy postępowania administracyjnego nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy i nie dokonując pełnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2016 r. Gmina Michałowice wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo powołał się na charakter uznaniowy zaskarżonej decyzji i stwierdził, że wydanie tego rodzaju decyzji wymaga rozważenia argumentacji, która odnosi się nie tylko do przesłanek wskazanych w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wynika to z tego, że wydanie decyzji uznaniowej powinno wiązać się z wyczerpującym uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym odniesieniem się organu administracyjnego do przywołanej przez stronę postępowania argumentacji. A zatem wydanie tego rodzaju decyzji wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na aspekty związane z motywowaniem rozstrzygnięcia (uzasadnienie decyzji), które może stanowić podstawę nie tylko do negatywnego załatwienia wniosku. Istotne są bowiem konkretne granice uznania administracyjnego w jakich może poruszać się organ administracyjny. Na tym właśnie polega decyzja uznaniowa, która wymaga niezwykle starannego i wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności, nie tylko w postępowaniu wyjaśniającym, lecz także w uzasadnieniu pisemnym rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 1234/16 i przywołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie owe granice wyznacza art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wprowadza jako obowiązującą zasadę ochrony gruntów rolnych; zaś art. 7 tej ustawy, ale w procedurze zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na zasadzie wyjątku zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przy założeniu, że mamy do czynienia także z gruntami o najwyższej przydatności produkcyjnej (klas bonitacyjnych I-III). Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych może odnosić się także do gruntów najwyższej klasy. Nie może budzić wątpliwości, że organ, rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, ale jednocześnie, wydając decyzję, powinien rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 436/13). Ponadto przeprowadzenie postępowania administracyjnego w powyższy sposób tym bardziej powinno mieć miejsce jeżeli zważy się, że zaskarżona decyzja zapadła na potrzeby procedury planistycznej (w określonych ustawowo sytuacjach zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgoda Ministra Rolnictwa na zmianę tego przeznaczenia jest elementem koniecznym do prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej). W konsekwencji w niniejszej sprawie, przy wyłączaniu gruntów rolnych i leśnych z produkcji powinno się brać pod uwagę także dyrektywy wypływające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), a zatem zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju – stanowiące podstawę wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej, a także główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów tej ustawy w formach w niej przewidzianych (Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 10; T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 15-16). W okolicznościach tej sprawy ma rację Sąd I instancji, że organ administracyjny nie rozważył wszystkich okoliczności zarówno odnoszących się do konkretnych cech gruntów rolnych położonych w pobliżu drogi krajowej S8, jak i interesu skarżącej Gminy w kontekście możliwości zapewnienia jej rozwoju na odpowiednim poziomie. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, braki zaskarżonej decyzji w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Z przepisów tych wynika podstawowa zasada Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej. Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że kwestia położenia przedmiotowych gruntów w pobliżu drogi krajowej S8 może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki bowiem dodatkowy czynnik ma z jednej strony wpływ w ogólności na możliwość wykorzystania gruntu na cele rolnicze; zaś z drugiej – jest czynnikiem, który odpowiednio wykorzystany może mieć wpływ na kwestie związane z rozwojem Gminy. W tym zakresie Sąd I instancji dokładnie wskazał, jakie dodatkowo kwestie powinien rozważyć organ administracyjny, wydając decyzję uznaniową. W skardze kasacyjnej tej argumentacji nie podważono. W okolicznościach tej sprawy nie chodzi tyle o zanegowanie dotychczasowych ustaleń i oceny organu, ile o stwierdzenie, że zakres tych ustaleń i oceny nie zawiera wszystkich elementów, które pozwalałyby uznać zaskarżoną decyzję jako legalną. W skardze kasacyjnej podniesiono, że organ brał pod uwagę wpływ drogi krajowej S8, a w zasadzie to, że droga ta nie znajduje się w bezpośredniej odległości od gruntów będących przedmiotem postępowania. Jednak dokonania takiej oceny nie potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które w tym zakresie nie zawiera stanowiska organu, w tym w odniesieniu do rzeczywistej odległość ww. drogi od przedmiotowych gruntów, co ewentualnie mogłoby wskazywać na niewielki wpływ tej drogi na kwestie związane ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych. Ponadto Sąd I instancji wcale nie przesądził, że zaskarżona decyzja istotnie ogranicza rozwój Gminy Michałowice – jedynie ocenił, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z uwagi na uznaniowy charakter decyzji w sprawie zgody na przeznaczenie nierolnicze gruntów rolnych. W tym zakresie Sąd wyraził jedynie ogólny pogląd, że "utrzymywanie bowiem charakteru rolnego gruntów, wyłącznie z uwagi na ich wysoką jakość, w razie, gdy w związku ze zmienionymi realiami nie będą mogły być rolniczo wykorzystywane, przy jednoczesnym deklarowanym rosnącym wzroście zainteresowania przedmiotowymi gruntami przez inwestorów zajmujących się działalnością spedycyjno – logistyczną, co z uwagi na położenie tych gruntów w niedalekiej odległości od metropolii warszawskiej oraz tak korzystnym ich skomunikowania, jest oczywiste i naturalne, stanowi nieuzasadnione – zdaniem Sądu – ograniczanie rozwoju Gminy". Mając powyższe na względzie, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd I instancji trafnie ocenił, że zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy postępowania administracyjnego z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak dokonania pełnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.