I OSK 652/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 173/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 173/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, odrzucił skargę (pkt 1), zwrócił skarżącemu Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę między innymi w sytuacji, gdy jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego, w myśl art. 32 P.p.s.a., są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis ten określa, kto jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, nie wskazuje natomiast komu przysługuje zdolność sądowa w tym postępowaniu, bowiem tę kwestię reguluje art. 25 P.p.s.a. Stosownie do art. 25 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., ustalonym przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658), zdolność sądową, a więc zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, ma osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze wniesionej w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie wskazało jako podmiot, któremu zarzuca bezczynność, Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w S. Zgodnie z art. 2 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (t.j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 174, poz. 1038 ze zm.) jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych posiadającymi osobowość prawną (a więc także zdolność sądową) są jedynie Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych. Natomiast organami okręgowej izby pielęgniarek i położnych są: 1) okręgowy zjazd, 2) okręgowa rada, 3) okręgowa komisja rewizyjna, 4) okręgowy sąd, 5) okręgowy rzecznik (art. 7 ust. 1 cyt. ustawy). Zdaniem Sądu pierwszej instancji z powyższych przepisów wynika, że sąd okręgowej izby pielęgniarek i położnych nie posiada odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej, gdyż żaden z przepisów powołanej ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych takiej osobowości mu nie przyznaje. Oznacza to, że nie posiada także zdolności sądowej, wobec czego nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Również z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") nie wynika, aby zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby sąd dyscyplinarny tego samorządu zawodowego w zdolność sądową i pozwalały występować mu samodzielnie, niezależnie od okręgowej izby pielęgniarek i położnych, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności takim przepisem nie jest wskazywany przez skarżącego art. 4 ust. 1 tej ustawy, który określa jedynie jakie podmioty obowiązane są do udostępniania informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zdolność sądową należy oceniać inaczej, niż według przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wyraźnie wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy samorządów zawodowych, a więc w przypadku samorządu pielęgniarek i położnych jedynie Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych. Natomiast przytaczany przez skarżące Stowarzyszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi o podmiotach reprezentujących inne (niż wskazane we wcześniejszych przepisach) jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że skierowanie skargi na bezczynność przeciwko okręgowemu sądowi dyscyplinarnemu okręgowej izby pielęgniarek i położnych jest niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej skarżonego podmiotu, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 p.p.s.a. Ponadto powołał się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, które zajmowały podobne stanowisko odnośnie braku zdolności sądowej sądu dyscyplinarnego izby adwokackiej oraz sądu dyscyplinarnego izby radców prawnych. Podkreślił, iż zarówno ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 615 ze zm.), jak i ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 507 ze zm.), zawierają analogiczne rozwiązania dotyczące omawianej kwestii jak ustawa o samorządzie pielęgniarek i położnych. Jednocześnie wskazał, że nie podziela stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym sądy dyscyplinarne samorządów zawodowych posiadają zdolność sądową, ponieważ są organami w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. Stanowisko to opiera się na założeniu, prezentowanym m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. II GSK 2897/14 (LEX nr 1634794), że zredagowana przepisem art. 25 P.p.s.a. zdolność sądowa dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony, nie dotyczy zaś organów, które mają zdolność sądową w postępowaniu administracyjnym, co wynika z treści art. 32 P.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie stanowisko nie może być obecnie zaakceptowane, ponieważ istotnej zmianie uległa treść art. 25 P.p.s.a. Obecnie, po zmianie tego przepisu dokonanej na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie powinno budzić wątpliwości, że dotyczy on zdolności sądowej wszystkich stron postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., skargę odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy okręgowy sąd pielęgniarek i położnych okręgowej izby pielęgniarek i położnych jest podmiotem zobowiązanym do realizacji obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc czy ma zdolność sądową w tej sprawie. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 32 P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W świetle art. 25 § 1 P.p.s.a. (w jego brzmieniu od dnia 15 sierpnia 2015 r.), osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Niemniej jednak, również i inne jednostki, także te nieposiadające osobowości prawnej, mają zdolność sądową, o ile przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na nie m.in. obowiązków, co wynika z art. 25 § 3 P.p.s.a. Tego rodzaju przepisem jest art. 4 u.d.i.p., określający w sposób przykładowy krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o charakterze publicznym. Cechą charakterystyczną tych podmiotów jest wykonywanie przez nie zadań publicznych, które nie muszą być jednak utożsamiane ze sprawowaniem władzy publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego władzę publiczną". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej w klasycznym jego rozumieniu, wynikającym z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest bowiem znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej, co ma wpływ – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – na kwestię zdolności sądowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy samorządów gospodarczych i zawodowych. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych, jednym z organów okręgowej izby pielęgniarek i położnych (będącej jednostką organizacyjną samorządu posiadającą osobowość prawną) jest okręgowy sąd pielęgniarek i położnych. Skoro zatem stosownie do treści w/w przepisu, organem samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych jest okręgowy sąd pielęgniarek i położnych, a organy tego samorządu są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, to tym samym już z literalnej wykładni cytowanych przepisów wynika zdolność do występowania w niniejszej sprawie jako podmiotu skarżonego dla Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w S. Ustawowe pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie i obejmuje, co do zasady, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uznał za uzasadniony i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).