II SAB/Gd 173/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Studentów, Absolwentów i Przyjaciół [...] z siedzibą w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Stowarzyszeniu Studentów, Absolwentów i Przyjaciół [...] z siedzibą w W. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Stowarzyszenie A z siedzibą w W. (dalej określane jako "Stowarzyszenie" lub "skarżący") wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych (dalej określanego w skrócie jako "Sąd Dyscyplinarny") w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 18 lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji o terminach i miejscach posiedzeń ww. Sądu. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Sąd Dyscyplinarny ma zdolność sądową, co wynika z orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących podobnych mu organów. Skarżący powołał się w tym zakresie m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2014 roku (sygn. II SAB/Rz 99/14), w którym stwierdzono, że Sąd Dyscyplinarny Izby Notarialnej jest organem w rozumieniu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Skarżący dodał, że zdolność sądową Sądu Dyscyplinarnego można także wywieść z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), ponieważ jest on jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych wniósł o umorzenie postępowania oraz nieobciążanie go kosztami postępowania. Sąd Dyscyplinarny wyjaśnił, że nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego przesłany drogą elektroniczną z uwagi na przeoczenie tego wniosku, ponieważ w tym samym dniu skarżący przesłał, właściwie w tym samym czasie, dwa wnioski. Na skutek wniesionej skargi, w dniu 30 września 2015 r., Sąd Dyscyplinarny udostępnił Stowarzyszeniu żądaną informację. Dodatkowo Sąd Dyscyplinarny zarzucił, że skarga została wniesiona z naruszeniem art. 52 § 3 p.p.s.a., ponieważ nie poprzedzono jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny może merytorycznie rozpoznać skargę jedynie w sytuacji, gdy brak jest formalnych przeszkód do jej rozpoznania. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada zatem z urzędu dopuszczalność skargi, dokonując ustaleń, czy nie zachodzi żadna z przesłanek jej odrzucenia wymienionych w art. 58 p.p.s.a. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarga jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy nie spełnia ustawowo określonych wymagań, a więc warunków odnoszących się do podmiotu wnoszącego skargę, przedmiotu skargi, jej formy i treści. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Sąd Dyscyplinarny dotyczącego braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzedzającego wniesienie skargi, należy wyjaśnić, że w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Baza Orzeczeń Lex nr 236545). Przyjmując takie stanowisko, podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się bowiem jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich tymczasem nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i - w zakresie aktów i czynności, Kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej przywołanego przez Sąd Dyscyplinarny art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika nadto, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu w zakresie ich wydania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Badając czy nie zachodzą inne formalne przeszkody do rozpoznania skargi Stowarzyszenia Sąd zważył, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę między innymi w sytuacji gdy jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego, w myśl art. 32 p.p.s.a., są: skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis ten określa, kto jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, nie wskazuje natomiast komu przysługuje zdolność sądowa w tym postępowaniu. Tę kwestię reguluje art. 25 p.p.s.a. Stosownie do art. 25 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., ustalonym przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) zdolność sądową, a więc zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, ma osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Przedmiotowa skarga zarzuca bezczynność w zakresie udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Ustawa ta w art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy wynika zaś, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są także organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), oraz partie polityczne. W skardze wniesionej w przedmiotowej sprawie skarżący wskazał jako podmiot, któremu zarzuca bezczynność Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych (dalej w skrócie określany jako "Sąd Dyscyplinarny"). Zgodnie z art. 2 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 2011 r., nr 174, poz. 1038 ze zm.) jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych posiadającymi osobowość prawną (a więc także zdolność sądową – przyp. Sądu) są jedynie: Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych. Natomiast organami okręgowej izby pielęgniarek i położnych są: 1) okręgowy zjazd, 2) okręgowa rada, 3) okręgowa komisja rewizyjna, 4) okręgowy sąd, 5) okręgowy rzecznik (vide art. 7 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że sąd dyscyplinarny okręgowej izby pielęgniarek i położnych nie posiada odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej, gdyż żaden z przepisów powołanej ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych takiej osobowości mu nie przyznaje. Oznacza to, że nie posiada także zdolności sądowej, wobec czego nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Dodać także należy, że również z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wynika aby zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby sąd dyscyplinarny tego samorządu zawodowego w zdolność sądową i pozwalały występować mu samodzielnie, niezależnie od okręgowej izby pielęgniarek i położnych, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności takim przepisem nie jest wskazywany przez skarżącego art. 4 ust. 1 tej ustawy, który określa jedynie jakie podmioty obowiązane są do udostępniania informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zdolność sądową należy oceniać inaczej, niż według przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy samorządów zawodowych, a więc w przypadku samorządu pielęgniarek i położnych jedynie Naczelna Izba Pielęgniarek i Położnych oraz okręgowe izby pielęgniarek i położnych. Natomiast przytaczany przez skarżącego art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy mówi o podmiotach reprezentujących inne (niż wskazane we wcześniejszych przepisach – uwaga Sądu) jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że skierowanie skargi na bezczynność przeciwko okręgowemu sądowi dyscyplinarnemu okręgowej izby pielęgniarek i położnych jest niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej skarżonego podmiotu, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 p.p.s.a. Podobne stanowisko – odnośnie braku zdolności sądowej sądu dyscyplinarnego izby adwokackiej - wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniach: z dnia 20 października 2014 r., sygn. IV SAB/Gl 134/14; z dnia 6 października 2014 r., sygn. IV SAB/Gl 117/14, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniach z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 170/14 oraz z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. II SAB/Gd 179/15 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczne stanowisko zaprezentowane zostało również w postanowieniach innych sądów administracyjnych, dotyczących braku zdolności sądowej okręgowych sądów dyscyplinarnych izb radców prawnych, m. in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. II SAB/Kr 301/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 września 2014 r., sygn. II SAB/Bd 82/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 września 2014 r., sygn. II SAB/Lu 332/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 105/14 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r., poz. 615 ze zm.), jak i ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 507 ze zm.) zawierają analogiczne rozwiązania dotyczące omawianej kwestii jak ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych. Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela przy tym stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym sądy dyscyplinarne samorządów zawodowych posiadają zdolność sądową, ponieważ są organami w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Stanowisko to opiera się na założeniu, prezentowanym m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 roku, sygn. II GSK 2897/14 (LEX nr 1634794), że zredagowana przepisem art. 25 p.p.s.a. zdolność sądowa dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony; nie dotyczy zaś organów, które mają zdolność sądową w postępowaniu administracyjnym, co wynika z treści art. 32 p.p.s.a. W ocenie Sądu takie stanowisko nie może być obecnie zaakceptowane, ponieważ istotnej zmianie uległa treść art. 25 p.p.s.a. Obecnie, po zmianie tego przepisu dokonanej art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie powinno budzić wątpliwości, że dotyczy on zdolności sądowej wszystkich stron postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać przy tym też należy, że z analizy przytoczonych powyżej przepisów, w tym w szczególności dotyczących samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, a także ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynika aby okręgowy sąd dyscyplinarny okręgowej izby pielęgniarek i położnych można było uznać za "jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej", o jakiej mowa w art. 25 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy. Sąd orzekł w tej sprawie po skierowaniu sprawy do postępowania uproszczonego na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).