IV SA/Wa 1235/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej też "Minister" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej też skarżącej) od decyzji Wojewody [...] (dalej też "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2014r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 1974r. znak: [...] o ustalenie odszkodowania w kwocie 7.945zł dla T. P. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ½ udziału w nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej nr [...] oraz nr [...] na mapie planu podziału z dnia [...] grudnia 1973r., utrzymał w mocy wskazaną decyzję. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. Naczelnik Powiatu w [...] przejął na własność Państwa tereny budowlane we wsi [...], oznaczone na mapie wykonanej przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...], zewidencjonowane pod nr [...] z dnia [...] grudnia 1973r. w tym m.in. nieruchomość T. P. oraz M. P., o powierzchni 4950 m2, oznaczonej nr [...] oraz nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1974 r. znak [...] Naczelnik Powiatu w [...] ustalił odszkodowanie w kwocie 7.945 zł dla M. P. z tytułu przejęcia ½ udziału w w/w nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnymi [...] i [...]. Pismem z dnia 10 kwietnia 2012r. M. P. spadkobierczyni T. P. i M. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] listopada 1974r. znak [...] wskazując na rażące naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 3, art. 17 ust. 2 oraz art. 18 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961r. Nr 18, poz. 94 - dalej "ustawa z dnia 12 marca 1958r.") poprzez niepoinformowanie właścicieli nieruchomości o wszczęciu procesu wywłaszczeniowego i tym samym niezapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu a także ze względu na brak przeprowadzenia rozprawy oraz niewysłuchania na niej biegłych. Skarżąca podniosła również, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 1974r. znak: [...]. Od w/w decyzji M. P. pismem z dnia 9 czerwca 2014r. złożyła odwołanie. Minister po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2014r. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz.267 - dalej: "k.p.a."), celem bowiem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Podniósł, że w niniejszej sprawie Zarządzenie nr [...] Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 1973r. w sprawie przejęcia na własność Państwa gruntów na obszarze wsi [...] (ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1974r. Nr [...], poz. [...]), zostało wydane na podstawie art. 99 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 47, poz. 277) oraz art. 8 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969r. Nr 27, poz. 216- dalej "ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi") i na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 16). Organ wskazał, na regulacje art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 w/w ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz zwrócił uwagę, że przejmowanie terenów w trybie tej ustawy miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczenia nieruchomości przewidzianej w ustawie z dnia 12 marca 1958r. Podniósł, że podobnie uproszczony charakter miało również przyznanie odszkodowania wynikające z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. A zatem, zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącej ustalenie i wypłata odszkodowania za przejęte nieruchomości nie wymagało przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego. Zdaniem organu odwoławczego zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, odszkodowanie za przejęte grunty było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Zasady dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania we wskazanej ustawie zostały zawarte w rozdziale drugim zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast postepowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3 i zawierały m.in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Tym samym zdaniem organu w sprawie nie należało stosować wszystkich przepisów ustawy z dnia 12.03.1958r. a jedynie przepisy rozdziału 2 traktujące o zasadach ustalania odszkodowania. Organ wyjaśnił również, że na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Odszkodowanie mogło być wyższe w przypadku wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania. Wysokość stawki odszkodowania m.in. za grunty wymienione w art. 8 ust. 1, 2 w/w ustawy, położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki; odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodziło o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtowały się w obrocie między rolnikami (art. 8 ust. 9). Z powyższego wynika, zdaniem organu, że właściciele nieruchomości otrzymali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalonej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez państwo nieruchomości. Stawka odszkodowania za grunty rolne w strefie ekonomicznej wiejskiej klasy IVb została ustalona na kwotę 50.000zł/1ha, a za klasę V na kwotę 30.000zł/1ha, Zarządzeniem Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 1973r. nr [...]. Organ podniósł także, że w niniejszej sprawie jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych przejęciu podlegały działki o nr: [...] o pow. 40 m2 składająca się z roli klasy IVb – 20 m2 oraz roli klasy V – 20 m2, oraz o nr [...] o pow. 4910 m2 składającej się z roli klasy IVb-500 m2 oraz roli klasy V – 4410 m2. A zatem przyjmując stawkę 5 zł/m2 grunt klasy IVb oraz 3 zł grunt klasy V to odszkodowanie za całość nieruchomości (działki nr [...] i [...]) wynosiła 15.890zł. Tym samym za udział wynoszący ½ części we współwłasności kwota odszkodowania winna wynosić 7.945 i w takiej też wysokości została ona przyznana w zaskarżonej decyzji Naczelnika Powiatu [...] dnia [...] listopada 1974r. Z tego też względu zdaniem Ministra nie można uznać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Organ nie stwierdził również aby wskazana decyzja z dnia [...] listopada 1974r. była wydana przy ziszczeniu się innych przesłanek zawartych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na w/w decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014r. oraz o zasadzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, polegające na przyjęciu, że art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesiony zarzut uzasadniając go i podkreślając, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał zawężającej interpretacji art. 9 ust.1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, podając że nakazuje on jedynie stosowanie przepisów rozdziału 2 ustawy z 12 marca 1958r. do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, a nie przepisów całej ustawy, jak wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu i z czym skarżąca nie może się zgodzić. Podkreślono, że zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale 2 ustawy z 12 marca 1958 r., albowiem rozdział 2 zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale 3 zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia. Skarżąca podkreśliła, że przyjmując interpretację organu należałoby uznać, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 1958 r. w ogóle nie miały zastosowania, gdyż rozdział 2 w/w ustawy zawiera zasady obliczania wysokości odszkodowania, a podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie było zarządzenie nr [...] z [...] grudnia 1973 r. Naczelnika Powiatu w [...], wskazujące wysokość stawek odszkodowania. Skarżąca zgodziła się przy tym z organem, że przejmowanie terenów w trybie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury wywłaszczania nieruchomości przewidzianej w ustawie z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie można natomiast zgodzić się z tym, że podobnie uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania i wynikało ono jedynie z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel, gdyż ustawa 1961 r. nie wprowadzała, jak też nie dopuszczała wprowadzenia uproszczonej procedury przyznawania odszkodowania, wyraźnie wskazując, że do ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r. w całości, ze zmianami, które może wprowadzić prezydium powiatowej rady narodowej (w zakresie wysokości stawki odszkodowania za grunt. Tak więc, zdaniem skarżącej, jedyną modyfikacją jaką wprowadziła ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi co do zasad ustalenia odszkodowania jest możliwość oficjalnego ustalenia wysokość stawki za grunt. Skarżąca podkreśliła, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, dlaczego w jego ocenie ustalenie odszkodowania za przejęte w niniejszej sprawie nieruchomości nie wymagało przeprowadzenia rozprawy, jak też sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej, takie uproszczone podejście, które według organu pozwalało jedynie na proste przemnożenie powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel spowodowało, że właścicielkom nieruchomości nie ustalono odszkodowania za znajdujące się na działce drzewa. Nie zostały one bowiem poinformowane o toczącym się postępowaniu, nie wiedziały w jaki sposób ustalono odszkodowanie i nie mogły wnosić swoich uwag np. poprzez zwrócenie uwagi organu na znajdujące się na nieruchomości nasadzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn.zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, zdaniem Sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy jednak zauważyć, że skarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły w trybie nadzwyczajnym. Skarżąca chce bowiem wzruszyć w trybie stwierdzenia nieważności decyzję Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 1974r. znak: [...], którą ustalono odszkodowanie w kwocie 7.945zł dla T. P. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ½ udziału w nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej nr ew. [...] i [...] na mapie planu podziału z [...] grudnia 1973r. nr ew. [...]. Podstaw nieważności, jak wynika z treści wniosku, skarżąca upatruje w rażącym naruszeniu przepisów art. 12, 16 ust.1 i 3, art. 17 ust.2 oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tak więc spór w niniejszej sprawie w istocie koncentruje się na kwestii czy do decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, w tym w szczególności art. 9 ust.1, który odsyłał do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. mają zastosowanie wszystkie przepisy tej ostatniej ustawy dot. ustalania i wypłaty odszkodowań - jak utrzymuje skarżąca, czy też tylko zawarte w rozdziale 2 – jak utrzymuje organ. Należ zatem podkreślić, że art. 9 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi stanowił, iż za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Tak więc wskazany przepis zawiera – w zakresie ustalania odszkodowania – odesłanie do zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958r. Cytowany wyżej przepis art. 9 ust.1 nie zawiera żadnego ograniczenia, które wskazywałoby, że tylko przepisy z rozdziału 2 tej ustawy winny być stosowane. Ustawodawca w sposób wyraźny odsyła do całości ustawy. A zatem rację ma strona skarżąca podnosząc, że przy ustalaniu odszkodowania winny być również stosowane przepisy art. 12, 16 ust.1 i 3, art. 17 ust. 2 oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Podobny pogląd, który w całości podziela Sąd w niniejszej sprawie, został również zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2010r. sygn. I SA/Wa 286/10. Skoro w sprawie miały zastosowanie wszystkie przepisy dot. ustalania i wypłaty odszkodowania zawarte w ustawie z 12 marca 1958r., a nie tylko zawarte w rozdziale 2 tej ustawy, jak utrzymuje organ, to organy winny były przeanalizować wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. w kontekście rażącego naruszenia również przepisów tej ustawy, w tym w szczególności wskazanych we wniosku, a nie jedynie lakonicznie wskazywać, iż nie miały one zastosowania w sprawie. Ponieważ skarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca nie zawierają analizy wskazywanych przez skarżącą przepisów pod kontem ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa, jak również negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności zawartej w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. Sąd uchylił obydwie decyzje organów, bowiem wydane zostały one z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 107 § 3 a także art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Mając zatem powyższe stanowisko Sądu na uwadze, ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozpoznać wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności i w tym zakresie wydać stosowne rozstrzygniecie na podstawie art. 158 k.p.a. przy uwzględnieniu ewentualnie zachodzących przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. i po uprzednim dokonaniu analizy wskazywanych przez skarżącą uchybień pod kontem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy i co daje podstawę do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.