II OSK 1160/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1184/15 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki pn.: [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w części dotyczącej § 3 i § 4 wydana została z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1184/15 oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki pn.: [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Gminy [...], w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm. – zwanej dalej: "u.g.k."), podjęła na sesji w dniu [...] marca 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia spółki pn: "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z/s w [...]. W kwestionowanej uchwale rada postanowiła: "§ 1. Wyraża się zgodę na utworzenie spółki pod nazwą: "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z.s w [...] z udziałem Gminy S. oraz firmy pn.: [...] S.A. z/s we W.". § 2. Podstawowym celem spółki będzie budowa i eksploatacja elektrowni fotowoltaicznej (elektrowni słonecznej) na terenie Gminy S. i tym samym możliwość zaspokojenia zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie dostawy energii elektrycznej. Szczegółowe zasady i zakres działania spółki określi umowa spółki". § 3. Kapitał zakładowy spółki w chwili zawiązania wynosić będzie 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy) i dzielić się będzie na 100 (sto) udziałów, o wartości nominalnej 50 zł (pięćdziesiąt) każdy udział - przy czym udziały wnosi się w pieniądzu. § 4. Gmina S. obejmie w kapitale zakładowym spółki 51 udziałów o łącznej wartości nominalnej 2.550 zł, zaś wspólnik [...]. z/s we W. obejmie 49 udziałów o łącznej wartości nominalnej 2.450 zł. § 5. Przedmiotem działania spółki będzie: - wytwarzanie energii elektrycznej - 35.11.Z, - przesyłanie energii elektrycznej - 35.12.Z, - dystrybucja energii elektrycznej - 35.13.Z, - handel energią elektryczną - 35.14.Z § 6. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi. § 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), wniósł Wojewoda Dolnośląski, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 3 i § 4 z uwagi na istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Przedmiotem uchwały jest, więc mienie gminne. Wskazane § 3 i § 4 uchwały dotyczą zatem sfery gospodarowania mieniem komunalnym. W tej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów - należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). W podstawie prawnej zaskarżonego aktu powołano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., jednakże treść § 3 i § 4 uchwały wskazuje jednoznacznie, że odnoszą się one do objęcia udziałów w spółce, a zatem zastosowanie winna znaleźć również dyspozycja przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Wojewoda zaakcentował nadto, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. upoważnia organ stanowiący gminy jedynie do ustalenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji, przez które rozumieć należy ogólne reguły dokonywania czynności gospodarowania mieniem. Przepis ten nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wydawania zgody na objęcie udziałów przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwał. Wobec tego doszło do naruszenia przez Radę przewidzianych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. kompetencji, które nalezą do organu wykonawczego gminy. W odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła o oddalenie skargi w całości. Przywołując treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. organ wskazał, że w chwili podejmowania zaskarżonej w części uchwały w sprawie utworzenia spółki pn.: "[...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z/s w S., zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji nie były w ogóle uchwalone. Zostały one przyjęte dopiero [...] marca 2015 r. kolejną uchwałą Rady Gminy S. nr [...] w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego, która weszła w życie dopiero po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Uchwała została opublikowana w dniu 13 kwietnia 2015 r. poz. 1763. W tej sytuacji Rada Gminy mogła uchwalić zaskarżone zapisy § 3 i § 4 uchwały. W motywach wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniósł, że postanowienia podjętej uchwały nie naruszają w istotny sposób przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Zaskarżona uchwała jest uchwałą wyrażającą zgodę na utworzenie spółki przez gminę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy o gospodarce komunalnej nie zawierają norm określających treści wyrażenia takiej zgody. Dlatego też odpowiedzi należy szukać na gruncie przepisów kodeksu spółek handlowych. Przywołując treść art. 151 § 1 k.s.h. oraz art. 157 k.s.h. Sąd wskazał, że skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy, podjęta na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. dotyczy wyrażenia zgody na utworzenie przez Gminę spółki z o.o. ze spółką akcyjną [...] S.A., to Rada Gminy powinna była w tejże uchwale określić oprócz nazwy, celu i przedmiotu również inne istotne warunki przyszłej umowy spółki. Postanowienia zaskarżonych paragrafów 3 i 4 uchwały dotyczą istotnych elementów przyszłej umowy spółki (wysokość kapitału zakładowego, czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział, liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez poszczególnych wspólników), którą to będzie wykonywać wójt gminy zgodnie z zasadami gospodarowania mieniem komunalnym. Rada nie przekroczyła zatem swoich kompetencji określonych przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., ani przepisami art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g czy też art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Podkreślono, że zaskarżona w części uchwała nie była indywidualną uchwałą wyrażającą zgodę na objęcie udziałów przez wójta, lecz uchwałą podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g wyrażającą zgodę na zawiązanie przez Gminę spółki prawa handlowego ze spółką akcyjną o określonej treści, wynikającej z norm prawa handlowego. Dyspozycja przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., oprócz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, jak chce tego Wojewoda, mogłaby znaleźć zastosowanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, gdyby ogólne reguły zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta były uchwalone przed podjęciem kwestionowanej uchwały. W rozpatrywanej sprawie Rada uchwaliła te zasady późniejszą uchwałą nr [...] Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w całości. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i f, art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 u.g.k. przez przyjęcie, że: - zaskarżona uchwała jest uchwałą wyrażającą zgodę na utworzenie spółki przez gminę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., a przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy o gospodarce komunalnej nie zawierają norm określających treści wyrażenia takiej zgody, dlatego też odpowiedzi należy szukać na gruncie przepisów kodeksu spółek handlowych, - Rada Gminy S. w uchwale wyrażającej zgodę na utworzenie przez Gminę spółki z o.o. ze spółką akcyjną [...] S.A. oprócz określenia nazwy, celu i przedmiotu działania spółki powinna określić również inne istotne warunki przyszłej umowy spółki (wysokość kapitału zakładowego, czy wspólnik może mieć więcej niż jeden udział, liczbę i wartość nominalną udziałów objętych przez poszczególnych wspólników), - Rada Gminy S. decydując o wysokości kapitału zakładowego spółki, ilości i wartości nominalnej udziałów, formie ich wniesienia w pieniądzu, ilości i wartości nominalnej udziałów w kapitale zakładowym spółki, które obejmie Gmina S. oraz ilości i wartości nominalnej udziałów, które obejmie drugi wspólnik [...] S.A. nie przekroczyła swoich kompetencji określonych przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., ani przepisami art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, w przypadku zaś nieuwzględnienia ww. wniosku, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) – zwanej dalej: "u.s.g.", w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Przepis ten dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy: albo przez tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych albo przez powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów. Nawiązany w ten sposób stosunek prawny między gminą a podmiotem zewnętrznym będzie stosunkiem cywilnoprawnym, powstaje bowiem na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji owemu podmiotowi. Z kolei art. 9 ust. 3 u.s.g. stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Ustawą, do której odsyła powyższy przepis jest ustawa o gospodarce komunalnej. Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.) – zwanej dalej: "u.g.k."). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Na mocy postanowień ustawy to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego decydują o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.). Powyższe oznacza, że to im właśnie przysługuje domniemanie kompetencji w tym zakresie. Norma art. 9 ust. 1 u.g.k. uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także umożliwia przystępowanie do takich spółek. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Rada Gminy S.wyraziła zgodę na utworzenie spółki pod nazwą: "[....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" z siedzibą w S. z udziałem Gminy S. oraz firmy pn.: [....] S.A. z siedzibą we W. (§ 1 uchwały), określając, że jej podstawowym celem będzie budowa i eksploatacja elektrowni fotowoltaicznej (elektrowni słonecznej) na terenie Gminy S. i tym samym możliwość zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie dostawy energii elektrycznej (§ 2). Wskazano, że przedmiotem działalności Spółki będzie wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja energii elektrycznej oraz handel energią elektryczną (§ 5). W uchwale określono także wysokość kapitału zakładowego spółki (§ 3) oraz ilość i wartość nominalną udziałów wspólników w kapitale zakładowym, w tym formę ich wniesienia (§ 4). Analizując podstawy złożonej skargi kasacyjnej należy wskazać, że kwestię sporną stanowi czy postanowienia zawarte w § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały zostały podjęte przez Radę Gminy z naruszeniem kompetencji określonych przepisami art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Odnosząc się do powyższej kwestii, należy wskazać, że zadania organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta) w sposób przykładowy wymienia art. 30 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 30 ust. 2 pkt 3 do zadań organu wykonawczego należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Wykonywanie uprawnień, jakie wynikają z posiadania przez gminę udziałów w spółkach kapitałowych należy bezspornie do sfery majątkowej. Natomiast kompetencje organu stanowiącego gminy (rady gminy) ustawodawca zawarł w art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepis ten formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 powołanego przepisu ustawodawca wymienił natomiast te kompetencje rady gminy, które stanowią najważniejsze i wyłączne uprawnienia organu uchwałodawczego. Jedną z takich kompetencji jest w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Niewątpliwie na mocy wskazanego przepisu gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Biorąc pod uwagę, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy wyraziła zgodę na utworzenie spółki, określając przy tym jej nazwę, cel i przedmiot działania, prawidłowe jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż uchwała ta została podjęta w ramach przysługujących radzie kompetencji określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. Nie można jednak uznać, że na tej samej podstawie przysługiwało jej określenie innych warunków przyszłej umowy spółki. Do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o komercjalizacji i prywatyzacji (art. 12 u.g.k.). Kwestie odnoszące się bezpośrednio do wnoszenia wkładów i obejmowania udziałów lub akcji w spółkach reguluje w ustawie o samorządzie gminnym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g, stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem uregulowania § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały dotyczą sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Z porównania przywołanych wyżej przepisów wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem, w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem – w tym również objęcie udziałów – należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na objęcie udziałów przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00 [w:] OSS 2002/4/101). Skoro przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i g u.s.g. dokonują podziału kompetencji stanowiących dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich i określania przez wójta zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji to jakiekolwiek od nich materialne odstępstwa muszą być traktowane, jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji publicznej na stanowiące i wykonawcze. Niedopuszczalne jest bowiem aby inny organ podejmował działania, do których nie został uprawniony. Organ stanowiący nie może podejmować rozstrzygnięć, które ustawowo zastrzeżone są do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Tymczasem w kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale w § 3 i § 4 Rada Gminy S. szczegółowo określiła wysokość kapitału zakładowego powoływanej spółki, ilość i wartość nominalną udziałów, formę ich wniesienia, ilość i wartość nominalną udziałów w kapitale zakładowym spółki, które obejmie Gmina S. oraz ilość i wartość nominalną udziałów, które obejmie drugi wspólnik [....] S.A. Skoro przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., nie przewidują upoważnienia dla rady gminy do wyrażenia indywidualnej zgody na objęcie udziałów w konkretnej spółce, to należy podzielić stanowisko organu, że brak jest podstaw prawnych do wyrażania przez organ stanowiący gminy indywidualnej zgody na takie regulacje. Wobec tego postanowienia zawarte w § 3 i § 4 uchwały należało uznać za podjęte naruszeniem prawa. Zważywszy jednak, że w rozpatrywanej sprawie ogólne reguły zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta zostały uregulowane w uchwale z dnia [....] marca 2015 r. nr [....] powyższa wadliwość miała charakter nieistotny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.