II OSK 1892/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1037/15 w sprawie ze skargi K. O., A. K. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz K. O., A. K. i M. D. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 1037/15, po rozpoznaniu skargi K. O., A. K. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: SKO) z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił decyzję w punkcie 2, oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od SKO na rzecz skarżących K. O., A. K. i M. D. kwoty po 200 zł na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] października 2015r., nr [...], SKO, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wójta Gminy M. z [...] września 2013r., nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania terenów po byłej cegielni na zakład produkcji paliwa alternatywnego z odpadów oraz kompostownię odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości M. (dz. nr [...] obręb M.), w gminie M. - z wniosku E. Sp. z o.o. w Katowicach: - w pkt 1) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami M. D. i A. K. - Radnych Rady Gminy M. oraz Sołectwa Wsi M., reprezentowanego przez A. K. - Sołtysa Wsi M.; - w pkt 2) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań R. Ż., B. D., A. D. (występującej osobiściei przez pełnomocnika A. K.), K. O., M. P. i K. F., utrzymało ww. decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem złożonym 24 marca 2011r. E. Sp. z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, planowanego na działce ozn. nr ewid. [...], obręb M., załączając do wniosku m. in. kartę informacyjną przedsięwzięcia. Organ gminy dwukrotnie wydawał decyzje odmawiające określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, które zostały uchylone przez SKO i sprawy przekazane zostały do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W konsekwencji powyższego została wydana decyzja z [...] września 2013 r., nr [...], określająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. W powyższej decyzji organ określił szczegółowe warunki środowiskowe spornej inwestycji. Postępowanie toczyło się przy udziale społeczeństwa. Od decyzji organu I instancji zostały wniesione odwołania przez radnych Gminy M. - M. D. i A. K., których organ pierwszej instancji nie uznał za strony postępowania. A. K. złożyła też odwołanie jako sołtys Sołectwa Wsi M. oraz jako pełnomocnik K. O., M. P. i K. F. (których organ pierwszej instancji nie uznał za strony postępowania). Odwołania złożyli również A. D., B. D. i R. Ż., uznani za strony postępowania przez organ I instancji. M. D. i A. K. w złożonym "w imieniu mieszkańców" odwołaniu z 23 września 2013 r. oraz w kolejnych pismach zarzucili organowi I instancji naruszenie normy art. 7 -10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podnieśli, że planowane przedsięwzięcie budzi sprzeciw społeczności gminy M., spowoduje spadek wartości działek sąsiednich. Kwestionowali wiarygodność inwestora, odnosząc się do jego dotychczasowej działalności na terenie Gminy, jakość raportu oddziaływania na środowisko, lokalizację inwestycji, niedostateczną ochronę gruntów rolnych i leśnych, nieuwzględnienie oddziaływania odorowego, pominięcie wniosków i protestów mieszkańców. W ocenie odwołujących organ niedostatecznie informował lokalną społeczność o planowanej inwestycji, nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; materiał dowodowy w ich ocenie został zebrany nierzetelnie, wybiórczo go zweryfikowano. W odwołaniach zarzucono też Wójtowi naruszenie unormowań zawartych w art. 66, art. 72 ust. 6, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 1, 2 i 3 u.o.ś. Natomiast w piśmie z 4 grudnia 2013r. A. K. wyjaśniła, że wniesione przez nią odwołanie od ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało złożone "w imieniu mieszkańców", jako odwołanie mieszkańców Gminy M., a w szczególności mieszkańców sołectwa M. oraz wsi K. Z uwagi na fakt, że jednocześnie pełni funkcję Radnej Rady Gminy M. oraz Sołtysa Wsi M. oraz że pod protestem przeciwko realizacji ww. przedsięwzięcia podpisało się kilkadziesiąt osób, została zobligowana przez mieszkańców (wraz z M. D. - Radnym Rady Gminy M.) do monitorowania, formułowania pism, wniosków oraz składania odwołań w przedmiocie sprawy w imieniu mieszkańców. Do powyższego pisma A. K. z 4 grudnia 2013 r. załączone zostały pisma również z 4 grudnia 2013r. imiennie wskazanych "mieszkańców - właścicieli działek i nieruchomości leżących w pobliżu ww. planowanej inwestycji" – "popierające i podtrzymujące" odwołanie. W piśmie tym A. K. powoływała się również na swój indywidualny interes prawny związany z posiadaniem działki w pobliżu spornej inwestycji. W kolejnych pismach z 18 grudnia 2013 r. zarówno A. K., jak i M. D. wyjaśnili ponownie, że jako radni reprezentują społeczność gminną, która w toku postępowania wniosła protest społeczny (w szczególności mieszkańców M. i K.). Jednocześnie oboje podnieśli zarzut, że decyzja narusza ich indywidualny interes prawny. W związku z wniesionym odwołaniem oraz pismami "rozszerzającymi treść powyższego odwołania" A. K. do pisma załączyła pełnomocnictwa "osób - właścicieli działek i nowopowstałych nieruchomości, A. D., K. O., M. P. i K. F. - do reprezentowania w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia". Natomiast w piśmie z 17 kwietnia 2015 r. A. K. wniosła, aby przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić wszystkie "odwołania, zastrzeżenia, wnioski i argumenty". R. Ż., A. D. i B. D. w złożonych odwołaniach z 24 września 2013r. o tożsamej treści podnieśli, że ich działka graniczy bezpośrednio z działką nr [...]1 i nie wyrażają zgody na powstanie planowanego przedsięwzięcia. Realizacja inwestycji obniży wartość i atrakcyjność ich działki, odpady będą siedliskiem gryzoni, a ponadto nieodzownym elementem składowisk odpadów jest fetor. Wydanie decyzji jest sprzeczne z ich interesem i będą domagać się odszkodowania za wyrządzone krzywdy. Organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze było zawieszone w okresie od 28 lutego 2014 r. do 23 czerwca 2015 r. to jest do zakończenia sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi inwestora na decyzję Kolegium z [...] października 2012 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy M., nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., którą Wójt odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. SKO w uzasadnieniu przytoczonej na wstępie decyzji przyjęło, że sprawowanie funkcji radnego i sołtysa nie przesądza o posiadaniu przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie. Kolegium stwierdziło, że bycie radnym nie oznacza posiadania interesu prawnego w sprawie. Przedstawione przez radnych - M. D. i A. K. okoliczności uzasadniać mogą jedynie istnienie po ich stronie interesu faktycznego. Oznacza to, że w świetle art. 28 K.p.a. nie mają oni przymiotu strony postępowania w sprawie na gruncie przepisów u.o.ś. W przedstawionych okolicznościach stwierdzić należy zatem, że M. D. i A. K. - Radni Rady Gminy M. nie posiadają legitymacji do złożenia odwołania od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej. Z kolei odwołanie złożone przez sołtysa Wsi M. A. K. jest w ocenie SKO odwołaniem w imieniu Sołectwa Wsi M.. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. sołectwo jest jednostką pomocniczą w gminie. Organami sołectwa są: zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy i sołtys jako organ wykonawczy (art. 36 ust. 1 u.s.g.). W ocenie Kolegium ww. Sołectwo nie jest stroną w rozumieniu cyt. już art. 28 K.p.a. Z mocy art. 29 K.p.a. stronami mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Skarżące Sołectwo stanowi jednostkę pomocniczą gminy. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Gdyby ustawodawca zamierzał nadać jednostkom pomocniczym status samodzielnego podmiotu praw i obowiązków publicznoprawnych, wyraziłby to wprost, wynikałoby to z u.s.g. Tymczasem już sama nazwa "jednostka pomocnicza" wskazuje na służebny, pomocniczy charakter podmiotów przewidzianych w art. 5 u.s.g. Z woli ustawodawcy (art. 35, art. 48 u.s.g.) jednostki pomocnicze wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy, zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Wykonują władztwo zależne od gminy, a nie samodzielne. Organ II instancji podniósł także, że w u.s.g. brak jest regulacji przyznającej sołectwom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w K.p.a. dla organizacji społecznych, co wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Działalność jednostek pomocniczych prowadzona jest z powołaniem się na osobowość prawną gminy. Zatem samodzielnie - w imieniu własnym i we własnym interesie - jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania. Sołectwa nie mają również statusu organizacji ekologicznych, które stosownie do art. 44 ust. 1 u.o.ś. mogą uczestniczyć w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa. Natomiast stosownie do art. 45 ust. 1 u.o.ś., sołectwa mogą współdziałać w dziedzinie ochrony środowiska z organami administracji. Niewątpliwie jednak podmioty te nie będą w sprawach indywidualnych uczestnikami postępowania na prawach strony w sprawach z zakresu ochrony środowiska, gdyż krąg tych podmiotów jest ograniczony i gdyby ustawodawcy zależało na przyznaniu tych przymiotów innym podmiotom niż organizacje ekologiczne, to niewątpliwie przyznałby im takie uprawnienia. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że Sołectwo Wsi M. nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od ww. decyzji środowiskowej. Podobnie rzecz ma się z organem wykonawczym tego Sołectwa - Sołtysem, któremu również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do złożenia odwołania. Odwołania K. O., M. P. i K. F. (reprezentowanych przez A. K.) organ uznał za prawnie skuteczne na gruncie art. 127 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a., bowiem złożone zostały w terminie odwoławczym biegnącym dla stron postępowania pierwszoinstancyjnego, którym decyzja ta została doręczona. Odwołania tych osób organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Organ odwoławczy wyjaśnił też cel i zasady postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, pozytywnie ocenił postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wójta Gminy M.. Kolegium podkreśliło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania przewidziane przepisami tej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że sprzeciwy (protesty) mieszkańców gminy czy stron postępowania nie mogą stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Udział społeczeństwa nie jest natomiast tożsamy z przyznaniem przymiotu strony w postepowaniu administracyjnym. Podnoszone w odwołaniach kwestie uciążliwości odorowych, hałasu, dewastacji środowiska zostały wyjaśnione w raporcie i ocenione przez RDOŚ i PPIS. W świetle ustaleń raportu oraz stanowisk PPIS i RDOŚ zgłoszone w toku postępowania z udziałem społeczeństwa uwagi i zastrzeżenia nie mogą być uznane za uzasadnione, nie zostały poparte żadnymi dowodami (np. dowodem z opinii innej osoby, aniżeli ta, która była autorem raportu). SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że charakterystyka projektowanego przedsięwzięcia przedstawiona w raporcie o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia i jego uzupełnieniu, oraz stanowiska RDOŚ i PPIS w zakresie uzgodnienia i opinii, potwierdzają, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko oraz warunki życia i zdrowie ludzi, nie przyczyni się do degradacji środowiska przyrodniczo - kulturowego, nie będzie powodować konfliktów przestrzennych i uzasadnionych konfliktów społecznych, nie naruszy interesu osób trzecich i nie wymaga ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy u.o.ś. nie przewidują na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia rozważań kwestii spadku wartości działek sąsiednich czy możliwości ich przyszłego wykorzystywania i przekształcania. Na ostateczną decyzję SKO skargę do sądu administracyjnego wnieśli A. D., B. D., M. P., K. F., K. O., A. K. i M. D. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i pozbawienie stron możliwości obrony swoich praw w postępowaniu, jak również błędną ocenę że Radni Gminy M. nie są stroną postępowania z uwagi na brak interesu. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego ustaw: Prawo ochrony środowiska i o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prawomocnym postanowieniem z 8 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 1037/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A. D., B. D., M. P. i K. F. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał, że skarga jest uzasadniona w części, w której kwestionuje utrzymanie przez SKO w mocy decyzji Wójta Gminy M. nr [...] z [...] września 2013 roku, ale z przyczyn innych, niż powołane przez skarżących. Sąd nie oceniał zarzutów skargi w tym zakresie. Byłoby to przedwczesne wobec przesłanki, która legła u podstaw wyeliminowania zaskarżonej decyzji w części. Podstawą uchylenia punktu 2. decyzji SKO jest bowiem nierozpoznanie wszystkich odwołań złożonych do akt. Przede wszystkim z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ II instancji rozpoznał odwołania A. K. i M. D., złożone przez nich we własnym imieniu. Odwołanie z 23 września 2013 r. zostało wprawdzie przez każdego z nich podpisane jako przez osobę pełniącą funkcję radnego, ale w treści pisma powołują się oni na interes prawny mieszkańców, którymi również pozostają. Już takie sformułowanie pisma powinno skłonić organ do wyjaśnienia, czy A. K. i M. D. zaskarżyli decyzję organu I instancji także we własnym imieniu, czy jedynie jako radni i ewentualnie pełnomocnicy mieszkańców. Ponadto organ nie zauważył, że w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego oboje w pismach z 4 i 18 grudnia 2014 roku już wyraźnie powoływali się na okoliczność, że decyzja Wójta Gminy M. narusza ich indywidualny interes prawny. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 roku M.D. potwierdził, że odwołanie składał również z uwagi na naruszenie jego interesu jako właściciela nieruchomości sąsiedniej. Powyższe okoliczności przemawiają za tezą, że A. K. i M. D. składali odwołania także we własnym imieniu, próbując wykazać naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego związanego z prawem własności nieruchomości. Ponadto – zdaniem Sądu I instancji - organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie rozstrzygnął kwestii odwołań kilkudziesięciu osób, których podpisy A. K. załączyła do odwołania z dnia 13 września 2013 roku. Trafnie organ zdecydował, że te podpisy nie stanowią o udzieleniu pełnomocnictwa do złożenia odwołania, żądając oświadczenia się A. K. i M. D. w tej kwestii i zobowiązując ww. osoby do ewentualnego uzupełnienia odwołania o pełnomocnictwa. Załączone do odwołania z 13 września 2013 roku podpisy, jak wynika z zamieszczonego na szczycie każdej z kart oznaczenia, dotyczyły protestu w sprawie wniosku inwestora z 2012 roku. Słusznie zatem organ ocenił, że nie stanowią one pełnomocnictwa. Organ zaniechał jednak jakiejkolwiek oceny pism kilkudziesięciu osób, które w grudniu 2014 roku w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia odwołań czy złożenia pełnomocnictwa dla A. K. bądź M. D. złożyły pisma datowane na 4 grudnia 2014r. "popierające odwołanie" A. K. i M. D. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy pisma te potraktował jako pełnomocnictwa udzielone do odwołań z dnia 13 września 2011r., brak rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z powyższego wynika, że SKO nie wyjaśniło dokładnie kręgu stron postępowania odwoławczego, nie zweryfikowało działań podejmowanych przez osoby aktywnie uczestniczące w postępowaniu w kontekście składanych pism i form poparcia dla odwołań. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął też, czy intencją osób składających "poparcie odwołania" było udzielenie indywidualnych procesowych pełnomocnictw A. K. i M. D. w trybie art. 33 k.p.a. Wskazane uchybienia stanowią o naruszeniu dyspozycji art. 138 k.p.a. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzją umorzy postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, dającego im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu pierwszej instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem, bądź ją uchyli i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania. Wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Konkludując Sąd stwierdził, że niedopełnienie przez SKO obowiązku wyjaśnienia intencji osób składających i popierających odwołanie a w konsekwencji nierozpatrzenie wszystkich odwołań złożonych od decyzji Wójta Gminy M. stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodów formalnych bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie II, rozstrzygając o kosztach postępowania z mocy art. 200 p.p.s.a. Natomiast skarga wniesiona przez radnych Gminy M. A. K. i M. D. podlega oddaleniu. Brak po ich stronie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia. Postępowanie przed Wójtem Gminy M. toczyło się z udziałem społeczeństwa, co z jednej strony oznacza szeroki dostęp do postępowania i informacji o jego przebiegu, jednocześnie jednak nie przesądza o uprawnieniu do bycia stroną indywidualnego postępowania. Trafnie – zdaniem Sądu – SKO umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołań tych podmiotów prawnych. A. K. i M. D., wykonując mandat radnych gminnych, aktywnie działali w postępowaniu o ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji. Ich aktywność jako radnych znajduje umocowanie w unormowaniach ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515), dalej u.s.g. Stosownie do art. 23 ust. 1 u.s.g., radny m.in. szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, zgodnie z ich właściwością oraz w sposób i w formie przewidzianej w statucie gminy lub regulaminie rady (np. jako interpelację lub zapytanie). Czym innym jednak jest uprawnienie radnego do działań w powyższej formie, czym innym zaś legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym w indywidualnej sprawie. Tu, jak trafnie wskazał organ odwoławczy uprawnienia strony przysługują osobom, które wykażą własny, indywidualny interes prawny (art. 28 k.p.a.). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to wartość ochrony praw jednostki, określona przepisami prawa materialnego, jak i - w ograniczonym zakresie - przepisami prawa procesowego. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 3 listopada 2015 roku w sprawie II SA/Ol 610/15, LEX nr 1930064). Stroną postępowania w sprawach wydania decyzji środowiskowej jest niewątpliwie inwestor oraz podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że atrybut strony w tym postępowaniu przysługuje również właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, jeśli zamierzenie będzie miało wpływ na ich interesy prawnie chronione, które są nierozerwalnie związane z oddziaływaniem inwestycji. Z braku w komentowanej ustawie legalnych definicji pojęcia strony postępowania sąsiedztwo musi być wykładane w szerokim znaczeniu, a zatem nie musi to być sąsiedztwo bezpośrednie z terenem zamierzenia. Jednakże zawsze osoba przystępująca do postępowania musi wykazać własny interes prawny. Tymczasem działania osób sprawujących funkcję radnego nie wynikają z ich osobistego, indywidualnego interesu prawnego, bowiem sprawowanie mandatu radnego nie jest związane z indywidualnym interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jest wynikiem przypisanych zadań społecznych. Tym samym ani A. K., ani M. D. jako radni nie mogli wykazać indywidualnego interesu prawnego i dlatego organ trafnie umorzył postępowanie w tym zakresie. Trafne zatem było umorzenie postępowania odwoławczego w takim zakresie, w jakim obejmowało ono odwołania radnych gminnych A. K. i M. D. Z tych samych przyczyn uzasadnione jest umorzenie postępowania odwoławczego z odwołania sołtysa wsi M. W pełni należy podzielić argumentację Kolegium wskazującego, iż sołectwo, jako organ pomocniczy Gminy, nie ma osobowości prawnej i nie może wykazać się zindywidualizowanym interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do zawartych w niniejszym uzasadnieniu wskazówek, zwłaszcza co do ustalenia wszystkich uczestników postępowania odwoławczego i ich ewentualnych pełnomocników. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO. Wyrokowi temu zarzuciło: 1. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) przez wyprowadzenie wadliwych wniosków na skutek nieuprawnionego przyjęcia stanu faktycznego sprawy w świetle przeprowadzonego przez SKO postępowania dowodowego i postawienie zarzutów skutkujących w efekcie niezasadnym uchyleniem decyzji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez niezasadne przypisanie naruszenia przez SKO przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, 3. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieusprawiedliwione w oczywistych okolicznościach sprawy wyjście poza granice skargi, 4. naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazanie kierunku dalszego postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty SKO wniosło o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku uchylającego decyzję SKO w punkcie 2 i oddalenie skargi na decyzję w tej części, a gdyby ten wniosek nie ostał się uchylenie wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, 2. zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów. Odpowiadając na skargę kasacyjną K. O., A. K. i M. D. wnieśli o jej oddalenie, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji i jego argumentacją. Uczestnicy wnieśli o zasądzenie od SKO kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna SKO jest pozbawiona podstaw i podlega oddaleniu. Sąd I instancji w punkcie 1 wyroku uchylił decyzję organu odwoławczego w punkcie 2 w którym to punkcie organ ten – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – po rozpatrzeniu odwołań R. Ż., B. D., A. D., K. O., M. P. i K. F. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawą uchylenia punktu 2 decyzji SKO było nierozpoznanie wszystkich odwołań złożonych do akt. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności decyzji organu odwoławczego. Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd - stosownie do przepisu art. 134 P.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że odwołanie z 23 września 2013 r. zostało podpisane przez A. K. i M. D, jako osoby pełniące funkcje radnych. Organ odwoławczy dwukrotnie, tj. pismami z 26 listopada 2013 r. i 9 grudnia 2013 r. zwracał się do A. K. i M. D. o wyjaśnienie, czy składając odwołanie od decyzji organu I instancji występują w imieniu własnym, czy występują w imieniu innych osób, czy występują zarówno w imieniu własnym, jak i jednocześnie w imieniu innych osób, czy też występują wyłącznie jako radni, a A. K. także jako sołtys Sołectwa M.. Odpowiadając na wezwanie z 26 listopada 2013 r. M. D. w piśmie z 4 grudnia 2013 r. wyjaśnił, że odwołanie zostało złożone z uwagi na fakt pełnienia funkcji radnego Rady Gminy M., jak również z uwagi na decyzję zebrania mieszkańców, które odbyło się 2 października 2013 r. M. D. poinformował, że mieszkańcy zobligowali go oraz radną A. K. – pełniącą również funkcje sołtysa Sołectwa M. do "monitorowania, formowania pism, składania wniosków i odwołań w przedmiocie sprawy, w imieniu mieszkańców". Jednocześnie M. D. w piśmie tym wyjaśnił, że "...jestem współwłaścicielem nieruchomości, położonej na Osiedlu N., zlokalizowanym w bliskim sąsiedztwie w/w przedsięwzięcia, a w związku z tym wydanie przedmiotowej decyzji narusza także samo mój interes prawny, w myśl art. 28 Kpa". Także A. K. w odrębnym piśmie z tej samej daty wyjaśniła, że składa odwołanie w imieniu mieszkańców ale także wskazała, że "...jestem współwłaścicielem nieruchomości, położonej na Osiedlu N., zlokalizowanym w bliskim sąsiedztwie w/w przedsięwzięcia, a w związku z tym wydanie przedmiotowej decyzji narusza także samo mój interes prawny, w myśl art. 28 Kpa". Do pisma A. K. dołączyła pisma datowane również 4 grudnia 2013 r., które jak wyjaśniła dotyczą poszczególnych mieszkańców – właścicieli działek i nieruchomości leżących w pobliżu planowanej inwestycji. Należy zaznaczyć, że wśród tych pism znajduje się pismo A. i M. K. z 4 grudnia 2013 r. wskazujące, iż są właścicielami działki położonej przy ul. S. w M. (działka nr ewid. [...]) oraz pismo T. i M. D. z 4 grudnia 2013 r. wskazujące, że są właścicielami działki położonej przy ul. C. w M. (działka nr ewid. [...]). W pismach tych zarówno Państwo K. jak i Państwo D. wskazali, że decyzja organu I instancji narusza ich interes prawny. Natomiast – wbrew stanowisku Sądu I instancji – w pismach z 18 grudnia 2013 r. stanowiących odpowiedź na wezwanie SKO z 9 grudnia 2013 r., A. K. i M. D. nie wskazywali, że decyzja organu I instancji narusza ich indywidualny interes prawny. Niemniej jednak rację ma Sąd I instancji, że stanowisko A. K. i M. D. wyrażone w pismach z 4 grudnia 2013 r. przemawiają za tezą, że A. K. i M. D. składali odwołania także we własnym imieniu, próbując wykazać naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego związanego z prawem własności nieruchomości. Rację ma także Sąd I instancji wskazując, że SKO zaniechało jakiejkolwiek oceny pism kilkudziesięciu osób, które w grudniu 2014 r. w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia odwołań czy złożenia pełnomocnictwa dla A. K. bądź M. D. złożyły pisma datowane na 4 grudnia 2014 r. "popierające odwołanie" A. K. i M. D. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy pisma te potraktował jako pełnomocnictwa udzielone do odwołań z 13 września 2011 r., brak rozstrzygnięcia w tym zakresie. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że SKO nie rozpoznało wszystkich odwołań złożonych do akt i zasadnie w związku z tym uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2. W takiej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także naruszenia art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a., uznać należało za nieuzasadnione. W związku z tym skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 P.p.s.a, oddalono. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).