II OSK 2351/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 827/15 w sprawie ze skargi A.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skarg A.S. i J.S. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] maja 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 25 kwietnia 2013 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Gnieźnieńskiego z [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez A. spółka jawna z siedzibą w G. (dalej jako: "Spółka"). Następnie pismem z 23 września 2013 r. skarżący zmienił wniosek domagając się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z [...] czerwca 2007 r. uznając, że skarżący nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] marca 2014 r. Następnie prawomocnym wyrokiem z 23 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 439/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] marca 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] listopada 2013 r. Ponadto Kolegium zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z [...] czerwca 2007 r. Pismem z 21 marca 2015 r. z wnioskiem o odpuszczenie do udziału w postępowaniu wystąpiła skarżąca. Decyzją z [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z [...] czerwca 2007 r. Organ wskazał, że skarżący wywodził swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, na którą oddziałuje działalność Spółki. W ocenie organu, interes prawny w tym postępowaniu ma jednak tylko Spółka. Strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów ustalane były w oparciu o przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"), tj. według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji z [...] czerwca 2007 r. Ustawa ta nie określa stron postępowania prowadzonego w sprawie zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów, natomiast w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że stroną postępowania jest osoba wnioskująca o zatwierdzenie programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi. W ocenie organu, wydanie przez Starostę Gnieźnieńskiego decyzji z [...] czerwca 2007 r. oraz ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji, nie wpływa na sferę praw i obowiązków skarżących wynikających z prawa własności nieruchomości przylegającej do miejsca, gdzie prowadzona była działalność określona w decyzji z [...] czerwca 2007 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2015 r. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie organu, skarżący ma jedynie interes faktyczny w tym postępowaniu. Interes prawny skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej można oceniać wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, ale prowadzenie przedmiotowej działalności nie powoduje uszczerbku w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej. Efektem tej działalności mogą być negatywne oddziaływania na środowisko poza teren, na którym jest prowadzona, jednak zakłócenia te nie naruszają uprawnień wynikających z własności nieruchomości. Skarżący wnieśli dwie odrębne skargi na powyższą decyzję z [...] sierpnia 2015 r. Skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturą akt IV SA/Po 827/15 oraz IV SA/Po 131/16. Postanowieniem z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 827/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił Stowarzyszenie "A." w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania oraz połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Po 827/15 i IV SA/Po 131/16. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 439/14. Sąd I instancji nie podzielił jednak stanowiska organu w zakresie oceny interesu prawnego skarżącego w tej sprawie. W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma bowiem interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości w szczególności jeżeli uwzględni się, że na działce, której dotyczy postępowanie administracyjne wytwarzane są odpady niebezpieczne, oddziaływujące na działkę sąsiednią. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko, że legitymację do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia programu odpadami posiada tylko wytwórca odpadów nie wynika ze stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z [...] czerwca 2007 r. Oceny podstaw materialnoprawnych do żądania stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów należy dokonać w drodze wykładni przepisów ustawy o odpadach zgodnie z ustawą z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 – dalej jako "p.o.ś."). Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko organu, który nie dokonując oceny oddziaływania prowadzonej działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zatwierdzającej plan gospodarki odpadami. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, żeby organ dokonał jakichkolwiek ustaleń dotyczących oddziaływania działalności w zakresie gospodarki odpadami na nieruchomości będące własnością skarżącego. Z akt sprawy wynika jednak, że nieruchomości te bezpośrednio ze sobą sąsiadują. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że argumentacja organu jest niespójna. Kolegium uznało bowiem, że "efektem działalności mogą być negatywne oddziaływania na środowisko poza teren, na którym jest prowadzona", a jednocześnie uznało, że "prowadzenie omawianej działalności nie powoduje uszczerbku w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej". Zdaniem organu, działalność oddziałuje poza teren na którym jest prowadzona, a więc nie można uznać, że nie oddziaływała na teren bezpośrednio graniczący z nieruchomością, na której jest prowadzona. Ustawa p.o.ś. ustala podstawowe zasady ochrony środowiska rozciągające się na wszystkie ustawy należące do systemu, takie jak: ochrona powierzchni ziemi i kopalin, wód, środowiska morskiego, powietrza, świata roślinnego i zwierzęcego, walorów krajobrazowych oraz wypoczynkowych, zieleni w miastach i wsiach, ochrony przed hałasem. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega więc wątpliwości, że naruszenie tych zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki lub w zasięgu szkodliwego jego oddziaływania. Gospodarka odpadami (i to niebezpiecznymi) może powodować oddziaływanie na grunt sąsiednich nieruchomości, utrudniać, czy wręcz nawet uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę na rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ustalenia stron postępowania w sprawach zatwierdzenia programu gospodarki odpadami. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącej z 21 marca 2015 r. o dopuszczenie do udziału w postępowania. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują konieczności wydania postanowienia w zakresie rozpoznania takiego wniosku, jednak nieakceptowalną jest sytuacja, w której organ administracji nie rozpatruje w żaden sposób wniosku złożonego w tym zakresie. Zaskarżona decyzja nie została doręczona skarżącej, a w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do kwestii legitymacji procesowej skarżącej. Jeżeli skarżąca jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości położonych w zasięgu szkodliwego działania gospodarki odpadami organy powinny odnieść się do jej statusu w postępowaniu na tych samych zasadach jak w stosunku do skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w art. 28 k.p.a. W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie uznał, że właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której była prowadzona działalność gospodarcza, mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z [...] czerwca 2007 r. Interes prawny powinien być wyprowadzony z administracyjnego prawa materialnego, a zaskarżony wyrok nie wskazuje takiego przepisu. W ocenie Spółki, interes prawny nie może znajdować oparcia wyłącznie w przepisach prawa cywilnego lub czynnościach cywilnoprawnych, ponieważ zaskarżony wyrok wskazuje tylko art. 140 k.c. Spółka wskazała, że przy określaniu interesu prawnego należy wszechstronnie zbadać prawdopodobny wpływ decyzji na sferę praw stron skarżących, czego w wyroku nie wskazano. Interes skarżącej nie jest realny, obiektywny i nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych, ponieważ prowadzenie działalności gospodarczej przez Spółkę nie powodowało i nie powoduje uszczerbku w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej – Spółka nie prowadzi już od kilku lat działalności gospodarczej w [...]. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133, art. 145 § 1 pkt 1, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 78 k.p.a. polegające na zaniechaniu zbadania i wskazania w czym przejawia się interes prawny skarżących oraz na czym miałby polegać prawdopodobny wpływ decyzji na sferę praw stron skarżących. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie A. wniosło o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również organ, który wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący, który wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. w przedmiocie przyznania statusu strony skarżącym, tj. A.S. i J.S.. Wynika to z tego, że w tym postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi trzeba wszcząć postępowanie nieważnościowe w celu ustalenia czy skarżący posiadają interes prawny, stąd Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął tę kwestię. Należy bowiem podkreślić, że dla ustalenia interesu prawnego skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Pozwala to stwierdzić, że stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć nawet mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto interes prawny nie jest także kategorią abstrakcyjną czyli nie można ustalić jego istnienia lub nie istnienia bez kompleksowego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyrok NSA z 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 20/11). Dlatego też w tej sprawie biorąc pod uwagę także jej stan faktyczny ustalenie interesu prawnego A.S. i J.S. wymagało ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym, biorąc pod uwagę, że dane przedsięwzięcie związane z gospodarką odpadami niebezpiecznymi jest położone w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości czyli może wystąpić jego bezpośrednie oddziaływanie na ich nieruchomości. Z kolei nawet organ odwoławczy stwierdził, co Sąd I instancji słusznie podkreślił, że "efektem działalności mogą być negatywne oddziaływania na środowisko poza teren, na którym jest prowadzona". Oznacza to, że kiedy zainteresowany podmiot we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podnosi swój interes prawny z tytułu własności nieruchomości (art. 140 k.c.) to właściwy organ jest obowiązany wszcząć także postępowanie, a następnie ustalić czy przysługuje mu czy też nie przymiot strony. Łączy się to bowiem z uprawnieniem do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji w świetle dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów dopiero jednoznaczne ustalenia w tym zakresie właściwego organu będą rozstrzygały o dalszych czynnościach organu. Może to prowadzić do umorzenia wszczętego postępowania nieważnościowego jeżeli dany podmiot nie będzie miał legitymacji do żądania stwierdzenia nieważości kwestionowanej decyzji, bądź do prowadzenia postępowania nieważnościowego, które powinno zakończyć się decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, bądź stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji w świetle dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Z kolei art. 29a ustawy o odpadach wszedł w życie dopiero 12 marca 2010 r., czyli nawet nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z [...] czerwca 2007 r. Dlatego też w tej sprawie rozważenie interesu prawnego skarżących do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wymagało wszczęcia takiego postępowania i przeprowadzenia odpowiedniego procesu wykładni biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny sprawy jak i odpowiednie przepisy prawa materialnego, które miały tu zastosowanie. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji w tym stanie prawnym i faktycznym art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 78 k.p.a. Rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku są bowiem precyzyjne i jednoznaczne jak i zgodne z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a., biorąc pod uwagę podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w przedmiocie ustalenia interesu prawnego A.S. i J.S. w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z [...] czerwca 2007 r. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.