II OSK 3267/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 554/15 w sprawie ze skargi K.C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 554/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K.C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] 2015 r. wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1619 ze zm.) - dalej w skrócie jako "p.e.a.", nałożył na K.C. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,90m x 9,65m oraz urządzenia budowlanego zapewniającego możliwość użytkowania ww. obiektu zgodnie z przeznaczeniem - sanitariatu (w.c.) o wymiarach 1,10m x 1,15m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K., gmina K. Organ wskazał, że powyższy obowiązek został określony w tytule wykonawczym z dnia [...] 2012 r. i nie został wykonany, mimo wezwania do wykonania tego obowiązku upomnieniem z dnia [...] 2012 roku. W zażaleniu na powyższe postanowienie K.C. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego do czasu uzyskania prawomocnego wyroku w sprawie nałożonej grzywny. Skarżąca wyjaśniła, że postanowienie organu pierwszej instancji jest przedwczesne, nie jest bowiem zakończone postępowanie sądowe w sprawie, w której zaskarżyła postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] 2014 roku w sprawie uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2013 roku o nałożeniu grzywny, zgłaszając również zastrzeżenia do tytułu wykonawczego z dnia [...] 2012 roku i prowadzonej procedury. Skarżąca stwierdziła nadto, że zastosowanie wobec niej maksymalnej wysokości grzywny oraz wykonanie w następstwie rozbiórki obiektu jest w przypadku jej osoby wyjątkowo uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Dodała, że jej stan zdrowia na pozwala na skuteczne zajmowanie się prowadzonym wobec niej postępowaniem. Postanowieniem z dnia [...] 2015 roku wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.". Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku ( dalej: PWINB ) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ drugiej instancji wyjaśnił, że ocena postanowienia z dnia [...] 2013 r. została dokonana w postanowieniu kasacyjnym PWINB z dnia [...] 2014 roku, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Gd 294/14, oddalił skargę K.C., co obliguje organ do kontynuowania postępowania. Natomiast fakt, że postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyznał K.C. prawo pomocy w zakresie ustanowienie radcy prawnego, w sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, nie oznacza, że ww. wyrok z dnia 25 czerwca 2014 roku nie obowiązuje. Organ drugiej instancji wyjaśnił także, że wniosek skarżącej z dnia [...] 2012 r. został rozpatrzony, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2014 roku, zaś postanowieniem z dnia [...] 2012 roku utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] 2012 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 marca 2013 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2237/12, oddalił skargę na ww. postanowienie. Organ drugiej instancji dodał, że zobowiązana może uniknąć egzekucji grzywny, jeżeli dobrowolnie i w wyznaczonym terminie wykona nałożony na nią obowiązek rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie K.C. zarzuciła, że organ pierwszej instancji już w dniu [...] 2014 roku, nie czekając na otrzymanie zwrotnego poświadczenia odbioru postanowienia PWINB w Gdańsku z dnia [...] 2014 roku, wszczął kolejne postępowanie, wydając postanowienie oddalające zarzuty. W ocenie skarżącej w obiegu pozostają dwa postanowienia o nałożeniu na nią grzywny, tj. postanowienie z dnia [...] 2013 roku oraz z dnia [...] 2015 roku. W odpowiedzi na wniesioną skargę PWINB w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że bezsporne jest, iż skarżąca nie wykonała wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] 2004r. obowiązku rozbiórki. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, że wniosek skarżącej z dnia [...] 2012 roku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] 2004 roku został rozpatrzony. Podobnie rozpatrzone zostały wniesione przez skarżąca w dniu [...] 2012 roku zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nie stanowiły przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Sąd zwrócił również uwagę, że wydane w toku przedmiotowego postępowania postanowienie PINB z dnia [...] 2013 roku o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Z kolei wniesienie skargi na postanowienie PWINB z dnia [...] 2014 roku nie wstrzymywało wykonania tego postanowienia (art. 61 § 1 p.p.s.a.). W konsekwencji podlegało ono wykonaniu przez organy obu instancji. W ocenie Sądu organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem nakładając na skarżącą grzywnę w maksymalnej wysokości w sposób wyczerpujący uzasadniły, czym kierowały się wyznaczając jej wysokość. Organy obu instancji dokonały także właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Sąd wskazał także, że nie można z treści art. 121 p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego. Również powoływanie się przez skarżącą na jej zły stan zdrowia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ nie dotyczy ona egzekwowania obowiązku o charakterze osobistym. W skardze kasacyjnej K.C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, który pozwoliłby Sądowi I instancji na stwierdzenie, że skarga winna zostać uwzględniona, zaś zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku winno zostać uchylone; 2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 62 i 128 ust. 2 k.p.a. poprzez wszczęcie niniejszego postępowania przed doręczeniem skarżącej postanowienia organu z dnia 17 lutego 2014 toku, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony swoich praw; 3/ naruszenie przepisów art. 121 ust. 1 i 4 p.e.a. polegające na nałożeniu grzywny w maksymalnej wysokości, podczas gdy warunki osobiste i stan majątkowy skarżącej jest na tyle trudny, że wysokość ta jest zdecydowanie zbyt wysoka oraz nałożeniu na skarżącą de facto dwóch grzywien, co jest niedopuszczalne. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powołany przepis nie może bowiem stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis wynikowy zawierający normę odsyłającą. Przepis ten mógłby więc zostać naruszony wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny go zastosował mimo niestwierdzenia naruszenia prawa procesowego, albo go nie zastosował mimo stwierdzenia, że prawo procesowe zostało naruszone i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie dla skuteczności zarzutu opartego na tej normie prawnej konieczne jest połączenie tego przepisu z naruszeniem konkretnych przepisów procesowych, których naruszenia dopuścił się organ. Brak wskazania takich przepisów nie daje podstaw do oceny wyroku z punktu widzenia stawianego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2018r. sygn. akt II OSK 3332/17 oraz wyrok NSA z dnia 9 października 2018r. sygn. akt II GSK 143/18 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 10, art. 62, art. 128 ust. 2 k.p.a. Wskazane przepisy nie znajdują zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdzie stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast prawidłowa jest w tym zakresie ocena Sądu I instancji, że organy administracji prowadząc postępowanie nie naruszyły wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Z całą pewnością nie stanowi takiego naruszenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność wszczęcia przez organ postępowania, przed doręczeniem skarżącej odpisu postanowienia PWINB z dnia [...] 2014r. Wbrew twierdzeniom skargi nie wpłynęło to na ograniczenie praw skarżącej kasacyjnie, bowiem z zachowaniem ustawowego terminu zaskarżyła to postanowienie. Natomiast samo zaskarżenie tego postanowienia do sądu nie wstrzymywało biegu sprawy, co wprost wynika z art. 61 § 1 p.p.s.a. Stąd organ I instancji po uchyleniu wydanego postanowienia przez organ odwoławczy, zobligowany był do przeprowadzenia ponownie postępowania egzekucyjnego, co też zasadnie uczynił. Mając na uwadze, że PWINB w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] 2014r. uchylił wcześniejsze postanowienie PINB z dnia [...] 2013r., nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że w obrocie prawnym pozostawały dwa postanowienia o nałożeniu na skarżącą grzywny. Nie znajduje również podstaw uzależnianie wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia od możliwości finansowych zobowiązanej, czy też jej sytuacji osobistej lub zdrowotnej, tym bardziej, że może się ona uwolnić od zapłacenia nałożonej grzywny wykonując ciążący na niej obowiązek. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia, zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Należy bowiem zauważyć, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanej poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, dlatego też nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanej. Stąd chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 121 § 1 i 4 p.e.a. ( w zarzucie błędnie wskazany jako art. 121 ust. 1 i 4). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W zakresie dotyczącym orzeczenia o kosztach zastępstwa procesowego ustanowionego z urzędu właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.