II OSK 3332/17

Dnia 17 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 575/17 w sprawie ze skargi I.S. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. IV SA/Po 575/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), oddalił skargę I.S. (dalej: "Skarżąca"), na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta Poznania (dalej: "Prezydent") zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego (ze zmianą konstrukcji dachowej) przy ul. D. w Poznaniu. W piśmie z 13 stycznia 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 14 stycznia 2016 r., Skarżąca zwróciła się do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."), gdyż nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała, że o pozwoleniu na budowę dowiedziała się z pisma z dnia 20 lipca 2015 r., natomiast wraz z pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. otrzymała kopię tej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uznając, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem terminu, o którym mowa art. 148 K.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez T.S. (syna Skarżącej) reprezentującego Skarżącą, (dalej: "pełnomocnik" lub "Syn"), postanowieniem z dnia z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po rozpoznaniu skargi na to postanowienie WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. IV SA/Po 761/16, uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji, gdyż przedwcześnie uznano, że wniosek o wznowienie złożony została dopiero w dniu 14 stycznia 2016 r. WSA zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się wydruk korespondencji prowadzonej za pomocą poczty elektronicznej z którego wynika, że już w dniu 4 sierpnia 2015 r. Syn zwrócił się do Prezydenta o "uchylenie decyzji, doprowadzenia budynku do stanu sprzed wydania decyzji i ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnie z prawem". Zdaniem WSA, treść żądania zamieszczonego w korespondencji z dnia 4 sierpnia 2015 r. pozwala stwierdzić, że już w tej dacie wyrażono żądanie tożsame z treścią prawną instytucji wznowienia postępowania. Wobec powyższego, jeśli chodzi o datę złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to Prezydent powinien przyjąć, że żądanie wznowienia postępowania zostało przez Syna sformułowane w korespondencji z dnia 4 sierpnia 2015 r., przy czym organ winien zweryfikować, czy w tej dacie Syn działał w imieniu Skarżącej. Jeżeli zaś chodzi o datę powzięcia przez Skarżącą wiedzy o pozwoleniu na budowę z dnia 4 lutego 2015 r., to organ powinien wziąć dodatkowo pod uwagę korespondencję prowadzoną przez jej obecnego pełnomocnika (Syna) z PINB. W treści wiadomości z dnia 28 maja 2015 r. Syn wystąpił bowiem do organu nadzoru budowlanego o udzielenie informacji "w jakim trybie zostało wydane pozwolenie [...]". W ocenie WSA pytanie jest dość lakoniczne, niemniej może świadczyć, że pytający już 28 maja 2015 r. wiedział o pozwoleniu na budowę z dnia 4 lutego 2015 r. Mając to na uwadze organy powinny ustalić, czy Syn działał przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w imieniu Skarżącej, co pozwalałoby zakładać, że również i Skarżąca wiedziała o pozwoleniu na budowę z dnia 4 lutego 2015 r., a jeżeli tak, to także powinny upewnić się, że rzeczona korespondencja dotyczyła pozwolenia na budowę z dnia 4 lutego 2015 r., nr [...], znak [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Prezydent, na podstawie art. 149 § 3 i 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 148 K.p.a., ponownie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...] maja 2017r. nr [...]. Zdaniem organów obu instancji, w dacie 4 sierpnia 2015 r. Syn posiadał umocowanie do działania w imieniu Skarżącej na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącą, datowanego na dzień 1 marca 2015 r. Wobec tego, skoro w wiadomości wysłanej drogą elektroniczną 28 maja 2015 r., wnioskodawca zwrócił się do PINB z pytaniem "w jakim trybie zostało wydane pozwolenie na budowę nr [...]" to oznacza, że w tej dacie pełnomocnik wiedział o wydaniu pozwolenia na budowę. Wniosek o wznowienie postępowania z 4 sierpnia 2015 r. został zatem złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art.148 K.p.a., ponieważ Skarżąca lub reprezentujący ją pełnomocnik wiedzieli już co najmniej w dniu 28 maja 2015 r. o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i od tego dnia biegł termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania. W skardze Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika ponowiła argumentację z zażalenia i domagała się uchylenia względnie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił stwierdzając, że organy zastosowały się do wytycznych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. IV SA/Po 761/16. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy wezwano wnioskodawcę do złożenia podpisu pod podaniem e-mail z dnia 4 sierpnia 2015 r. i wyraźnego wskazania czy jest to wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. Syn, jako pełnomocnik Skarżącej wskazał, że pismo z dnia 4 sierpnia 2015 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania. Organ I instancji uzupełnił akta administracyjne o pełnomocnictwo z dnia 1 marca 2015 r. oraz o treść poczty elektronicznej z dnia 28 maja 2015 r. i z dnia 4 sierpnia 2015 r. Zdaniem WSA, na podstawie tych dowodów i późniejszych wyjaśnień pełnomocnika z dnia 28 stycznia 2016 r. oraz 11 kwietnia 2016 r., 13 stycznia 2016 r., 13 kwietnia 2017 r. prawidłowo ustalono, że strona udowodniła, że dowiedziała się o decyzji Prezydenta nr [...]z dnia [...] lutego 2015 r. co najmniej w dniu 28 maja 2015 r. Z tego powodu wniosek z dnia 4 sierpnia 2015r. o wznowienie postępowania został wniesiony z naruszeniem zawitego terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a., bowiem jednomiesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania liczony od dnia 28 maja 2015r. upłynął z dniem 28 czerwca 2015 r. WSA podzielił stanowisko organów, że w sprawie wystąpiła formalna przyczyna odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, którą jest wniesienie podania o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu. W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") poprzez brak uchylenia zaskarżonych postanowień w okolicznościach faktycznych uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 761/16 i brak ustaleń, które z działań podejmowanych przed organami administracji budowlanej przez Syna były jego działaniami jako pełnomocnika Skarżącej, a w konsekwencji dowolne ustalenie, że Skarżąca dowiedziała się o istnieniu decyzji administracyjnej Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r. co najmniej w dniu 28 maja 2015 r., 3. naruszenia art. 148 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § pkt 4 K.p.a. przez przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem terminu zawitego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a. co ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej. Najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych sprawie sygn. akt IV SA/Po 761/16. Zdaniem skargi kasacyjnej zarówno organy, jak i WSA badający sprawę pominęły wskazanie co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., nakazujące ustalenie czy Syn działał przed PINB w imieniu Skarżącej. Takich ustaleń nie poczyniono, zaś sam fakt, że pełnomocnictwo zostało udzielone przez Skarżącą synowi w dniu 1 marca 2015 r. nie oznacza, że wszelkie wnioski i żądania kierowane do organów administracji budowlanej po tej dacie przez Syna były dokonywane w imieniu Skarżącej. Wskazano, że wszystkie wnioski i żądania zawarte w korespondencji elektronicznej adresowanej do PINB Syn kierował pod własnym imieniem i nazwiskiem, a z ich treści nie wynika, by działał jako pełnomocnik. Nawet jeśli uzyskanie odpisu decyzji było wynikiem działań Syna to brak podstaw, by twierdzić, że starania te czynił za zgodą i wiedzą Skarżącej na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa tym bardziej, że pełnomocnictwo z dnia 1 marca 2015 r. ma bardzo szeroki zakres i zostało udzielone zanim w ogóle rozpoczął jakiekolwiek działania w sprawach związanych ze wspomnianym pozwoleniem na budowę objętym sporną decyzją. Ogólny charakter umocowania nie pozwala na wiązanie go tylko z niniejszą sprawą oraz na przypisywanie wszystkim działaniom Syna związanym z postępowaniem administracyjnym podejmowanym po 1 marca 2015 r., jako działaniami realizowanymi wyłącznie jako pełnomocnik Skarżącej. Ocena tak sformułowanego zarzutu wymaga przypomnienia wytycznych zawartych w wyroku WSA sygn. IV SAPo 761/16, którym uchylono postanowienia organów obu instancji o odmowie wznowienia postępowania. W sprawie tej WSA uwzględniając skargę stwierdził, że "na etapie postępowania sądowoadmini-stracyjnego skarżąca (za pośrednictwem pełnomocnika) złożyła pismo z dnia 30 września 2016 r. załączając do niego wydruk z korespondencji elektronicznej pomiędzy T.S. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania". Opisując szczegółowo tę korespondencję WSA w podsumowaniu wskazał, że "jeśli chodzi o datę złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to Prezydent powinien przyjąć, że żądanie wznowienia postępowania zostało przez T.S. sformułowane w korespondencji z dnia 4 sierpnia 2015 r., przy czym powinien zweryfikować, czy w tej dacie T.S. działał w imieniu I.S". Realizując te wytyczne organy jako datę złożenia podania o wznowienie przyjęły dzień 4 sierpnia 2015 r. i doszły do przekonania, że w dacie tej Syn posiadał umocowanie do działania w imieniu Skarżącej na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącą, datowanego na dzień 1 marca 2015 r. WSA ustalenia te zasadnie podzielił podkreślając, że pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. T.S., jako pełnomocnik Skarżącej wskazał, że pismo z dnia 4 sierpnia 2015 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania. Także treść poczty elektronicznej z dnia 28 maja 2015 r. oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r., jak również późniejsze wyjaśnienia pełnomocnika (z dnia 28 stycznia 2016 r., 11 kwietnia 2016 r., 13 stycznia 2016 r. oraz 13 kwietnia 2017 r.) prawidłowo zostały ocenione z trafną konkluzją, że strona (Skarżąca) dowiedziała się o decyzji Prezydenta z dnia 4 lutego 2015 r. co najmniej w dniu 28 maja 2015 r. Skarga kasacyjna, poza polemicznym poglądem, nie przedstawia żadnej argumentacji podważającej prawidłowość tego stanowiska. W szczególności nie kwestionuje daty udzielenia pełnomocnictwa (1 marca 2015 r.), ani jego zakresu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zakres umocowania ("we wszystkich sprawach administracyjnych i sądowo administracyjnych przed organami administracji publicznej oraz przed sądami administracyjnymi" (k. 6 akt adm.), w sposób oczywisty obejmował rozpoznawaną sprawę zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Prowadzi to do wniosku, że o naruszeniu art. 153 P.p.s.a., względnie art. 7 K.p.a., nie może być mowy. Prawidłowość ustaleń odnośnie do daty powzięcia wiadomości o decyzji Prezydenta z dnia 4 lutego 2015 r. co najmniej w dniu 28 maja 2015 r. oraz występowania przez Syna, jako pełnomocnika Skarżącej przed organami budowlanymi na ten skutek, że zarzut naruszenia art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § pkt 4 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Pomiędzy dniem 28 maja 2015 r. a datą złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r., tj. dniem 4 sierpnia 2015 r. upłynęło bowiem ponad dwa miesiące. Natomiast art. 148 § 2 K.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z tego powodu wniosek z dnia 4 sierpnia 2015r. o wznowienie postępowania został wniesiony z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a., bowiem jednomiesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania liczony od dnia 28 maja 2015r., upłynął z dniem 28 czerwca 2015 r. Stąd też w stanie faktycznym sprawy o naruszeniu powyższych przepisów nie może być mowy. Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonych postanowień w okolicznościach faktycznych uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, że powyższy przepis nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" może wynikać z innych przepisów, w tym z art. 145 § 1 K.p.a. W petitum skargi kasacyjnej nie nawiązano do żadnej z okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec tego chociażby z tego powodu oceniany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Reasumując, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.