I OSK 1505/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r. o sygn. akt III SA/Gd 828/15 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Prezydent Miasta Gdyni, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 marca 2015 r., decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr [...], odmówił M.T. przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność, leki, środki higieny, odzież, buty, opłaty za prąd i gaz, koszty przejazdu, koszty telefoniczne, koszty leczenia. M.T. wniosła odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że organ nie wziął pod uwagę oświadczenia jej ojca, w którym odmawia on utrzymania córki i finansowania jej składek na ubezpieczenie. Odwołująca się podała ponadto, że nie ma żadnych środków na wyżywienie, utrzymanie i leczenie. Decyzją z dnia 16 września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rodzina wnioskodawczyni składa się z czterech osób. Dochód rodziny wyniósł 2.548,89 zł, co daje kwotę dochodu na jedną osobę w rodzinie w wysokości 646,22 zł, a zatem przekraczającą wysokość kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 na kwotę 456 zł. Dodatkowo rodzina otrzymała w grudniu 2014 r. kwotę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości ponad 32.400 zł, zaś w marcu 2015 r. kwotę 2400 zł zaległych świadczeń z pomocy rządowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, a w kwietniu 2015 r. 800 zł także tym tytułem. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji słusznie uznał, że rodzina ma możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy wydatnym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł. M.T. nie wykazała, aby poniosła koszty leczenia i zakupu leków. Z treści wniosku wynika tylko, że ubiega się o zasiłek na ten cel ze względu na brak ubezpieczenia zdrowotnego, a nie ze względu na poniesienie faktycznych kosztów takiego leczenia. Wyjaśniono, że ośrodek w ciągu pierwszych czterech miesięcy 2015 r. udzielił pomocy 58 rodzinom. Kwota miesięcznego wsparcia na rodzinę wyniosła przeciętnie ok. 100 zł. Zdaniem organu niezasadne byłoby udzielenie pomocy rodzinie mającej obok dochodów bieżących znaczne zasoby pieniężne, które odpowiednio zagospodarowane mogą wspomóc budżet domowy. W dalszej części Kolegium podało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że M.T. nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Jest osobą pozostającą w rodzinie. Podano, że sytuacja życiowa rodziny T. jest dobrze organom znana, bowiem K.T. nieprzerwanie od listopada 2011 r. ubiega się co miesiąc o pomoc społeczną w formie zasiłków okresowych i celowych. M.T. nie posiada własnego dochodu. Mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, nie ma swojego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego. Rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Otrzymuje też dodatek mieszkaniowy przyznany na podstawie stosunku wydatków mieszkaniowych i dochodów czteroosobowego gospodarstwa domowego. Wydatki mieszkaniowe są zatem opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. M.T. sprawuje opiekę nad matką. Zakres tej opieki oraz zakres obowiązków domowych M. organ pierwszej instancji ustalił w sprawie toczącej się przed Kolegium pod sygn. akt [...] (sprawa zasiłku okresowego na wniosek małżonków T.). Z oceny sytuacji rodziny wynika, że oprócz czynności związanych z pielęgnacją matki strona gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie – wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego, wspólnie robi zakupy i korzysta z magazynu odzieży. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji nie ustalił, aby ta sytuacja uległa jakimkolwiek zmianom. Małgorzata Tyszka czynnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe całej rodziny. Kolegium posiada wiedzę, że K. oraz A.T. oświadczyli, iż nie będą finansować składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne na rzecz M.T. Wyjaśniono, że opłacanie składek ubezpieczeniowych nie stanowi jednak o utrzymaniu członka rodziny. Składki te są bowiem związane z tytułem do ubezpieczenia wynikającym z zabezpieczenia socjalnego samej wnioskodawczyni, a nie z dochodem innych członków rodziny. Dalej wyjaśniono, że nieopłacanie składek ZUS i NFZ przez innych członków rodziny, którzy nie są do tego zobowiązani, nie ma znaczenia dla ustalenia, że w świetle zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie cała rodzina wspólnie gospodaruje i zamieszkuje, tworząc rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu strona działa za namową ojca, który próbuje uzyskać w ten sposób dostęp do kolejnych świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ sam po otrzymaniu stałego świadczenia pielęgnacyjnego oraz zaległych świadczeń w wysokiej kwocie nie może uzyskać kolejnych świadczeń z pomocy społecznej w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.T. zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami. Podniosła, że wywiady środowiskowe były nieaktualne, gdyż odnosiły się do sytuacji na dzień wniesienia wniosku, kiedy pozostawała we wspólnym gospodarstwie z rodzicami. Przyznała, że mieszka pod tym samym adresem, ale prowadzi osobne gospodarstwo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. o sygn. akt III SA/Gd 828/15 oddalił skargę. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Stosownie natomiast do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 prawo do tego świadczenia przysługuje osobie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, tj. 456 zł na osobę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej wynika, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. W ocenie Sądu taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, nie ma własnego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego. Skarżąca korzysta ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. Nie ma własnego dochodu. Cała rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Wydatki mieszkaniowe są opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego. Dochód czteroosobowej rodziny, ustalony na podstawie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy – w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku – wyniósł 2.584,89 zł. Składały się na niego: renta socjalna A.T. w kwocie 643,02 zł, dwa zasiłki pielęgnacyjne na rzecz A. i I. T. po 153 zł, świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane przez K.T. w kwocie 1200 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 435,87 zł. Zatem dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 646,22 zł. Zostało więc przekroczone kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 ustawy na kwotę 456 zł na osobę w rodzinie. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 omawianej ustawy, przede wszystkim wskazać należy, że przepis ten wymaga, dla przyznania specjalnego zasiłku celowego, wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jak podkreśla się w ugruntowanym już na tym tle orzecznictwie sądów administracyjnych, chodzi tu o zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym. Sytuacje, których nie sposób przewidzieć, ani im zapobiec przy dołożeniu nawet najwyższej staranności. Muszą one mieć charakter wyjątkowy. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Jak wynika z akt sprawy skarżąca i jej rodzina regularnie korzystają ze wsparcia z pomocy społecznej. Sytuacja rodziny jest znana pracownikom Ośrodka. Odmowa przyznania zasiłków celowych na wskazane we wniosku cele jest uzasadniona, skoro rodzina regularnie (comiesięcznie) wnosząc o udzielenie pomocy na te same lub zbliżone cele, korzysta z pomocy finansowej w postaci innych zasiłków celowych, a zatem nie jest pozbawiona pomocy ze strony gminy. Wszelkiego rodzaju zasiłki i dodatki są jej jedynym źródłem dochodu. Organ słusznie zdaniem WSA w Gdańsku wskazał, że rodzina ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy stosunkowo dużym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł. Z uwagi zaś na ograniczone możliwości finansowe ośrodka oraz konieczność rozdzielenia rozważnie i sprawiedliwie środków przeznaczonych na zasiłki celowe pomiędzy wszystkich potrzebujących, nie było możliwe udzielenie skarżącej wnioskowanej pomocy. Ośrodek udziela jednocześnie pomocy dużej ilości rodzin znajdujących się w gorszej sytuacji niż rodzina wnioskodawczyni. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącą pomocy została należycie umotywowana, a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłku celowego. Organ administracji publicznej orzekający w tym przedmiocie nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia w każdym przypadku. Uznanie administracyjne obejmuje w swym zakresie ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Ponadto udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów (czy też w wysokości "wyrównującej" różnicę pomiędzy posiadanym przez daną osobę/rodzinę dochodem a ustanowionym dla niej kryterium dochodowym). Nie ulegało ponadto wątpliwości Sądu, że rolą pomocy społecznej jest leżące w zakresie jej możliwości finansowych zaspokajanie potrzeb prowadzących do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej określonych osób bądź rodzin. W związku z tym Sąd przyjmuje za zasadną argumentację organów, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżącej źródła jej stałego utrzymania, tym bardziej, że sama skarżąca nie podejmuje żadnych starań, by polepszyć swoją sytuację i zająć się własnym rozwojem. Jeżeli zaś organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w żądanej wysokości, to decyzji takiej nie można zdaniem WSA w Gdańsku zarzucić naruszenia prawa Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.T. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postawiła w niej trzy zarzuty. Po pierwsze, naruszenie art. 6 pkt 14 u.p.s. przez przyjęcie, że rodzinę w rozumieniu tego przepisu stanowią "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólne zamieszkujące i gospodarujące" w tym znaczeniu, iż czynnik wspólnego gospodarowania nie obejmuje pozostawania w utrzymaniu osób, z którymi się wspólnie gospodaruje, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że definicja wspólnego gospodarowania zawiera w sobie także i tę cechę, a w konsekwencji brak w tym przedmiocie ustaleń faktycznych Sądu oraz oceny zeznań skarżącej, członków jej rodziny i oświadczenia K.T. z dnia 23 lutego 2015 r., w którym stwierdza, że odmawia finansowania skarżącej oraz opłacania jej składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, co spowodowało przyjęcie przez Sąd, że skarżąca z pozostałymi zamieszkującymi ją osobami (posiadającymi dochody) stanowi rodzinę w rozumieniu u.p.s. i tym samym nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania ze świadczeń z systemu opieki społecznej. Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez przyjęcie, że zeznania skarżącej są niewiarygodne na tej tylko podstawie, że "wyjaśnienia strony bezpośrednio zainteresowanej wynikiem sprawy mają nikłą wartość dowodową", a także że niewiarygodne są zeznania jej ojca K.T., ponieważ "Kolegium zna postawę K. T., w tym jego zdolność do zaprzeczania oczywistym okolicznościom", a zatem z całkowitym pominięciem przy dokonywaniu oceny dowodu jego analizy z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego oraz uznanie na zasadzie dowolności, iż dowody te nie stanowią wiarygodnej podstawy ustaleń faktycznych, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami i siostrą oraz tworzy z nimi "rodzinę" w rozumieniu u.p.s., podczas gdy z zeznań skarżącej oraz jej rodziny wynika zgodny wniosek, iż osoby te rozdzieliły gospodarstwa domowe i obecnie prowadzą je oddzielnie. Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez ustalenie z naruszeniem zasad doświadczenia życiowego, że skarżąca i członkowie jej rodziny tworzą wspólne gospodarstwo domowe na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego wcześniej do sprawy prowadzonej przez SKO w Gdańsku pod sygn. akt [...] podczas gdy z zasad doświadczenia życiowego wynika, iż gospodarstwo domowe prowadzone wspólnie może ulec rozdzieleniu pod wpływem nowych okoliczności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na twierdzeniu, że skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowy z rodzicami i siostrą oraz tworzy z nimi rodzinę w rozumieniu u.p.s., podczas gdy z zeznań skarżącej oraz jej rodziny wynika zgodny wniosek, że osoby te rozdzieliły gospodarstwa domowe i obecnie prowadzą je oddzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie nie występują przesłanki takiej nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego przy rozpoznaniu niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty dotyczące naruszeń prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 81 k.p.k. opierają się na twierdzeniu, że organ – co błędnie zaakceptował sąd oddalając skargę – przekroczył granice swobodnej oceny dowodów ustalając, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami pomimo złożonych przez nich oświadczeń, że nie będą jej utrzymywać. Zarzut ten uznać trzeba za nieuzasadniony, bowiem organy oparły się w swoich ustaleniach na całokształcie zebranych w sprawie dowodów, a wspomniane wcześniej oświadczenie jest tylko jednym z nich. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że "rodzinę" w rozumieniu nin. ustawy tworzą osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r. I OSK 1947/12, Lex nr 1356282). Trzeba przy tym dodać, że ustalając istnienie obydwu przesłanek z art. 6 pkt 14 u.p.s., a więc wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie trzeba mieć na uwadze istniejący w chwili orzekania stan faktyczny, a nie tylko oświadczenia członków rodziny co do prowadzenia lub nie prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Sąd I instancji oceniając zarzuty skargi na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na okoliczności świadczące o wspólnym gospodarowaniu M.T. z rodziną. Zamieszkuje ona z rodzicami i siostrą, sprawuje opiekę nad matką, przygotowuje posiłki i dba o czystość mieszkania. Rodzina wspólnie korzysta z lokalu i znajdujących się w nim sprzętów. Wszystko to świadczy o wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Trzeba również dodać za Sądem I instancji, że organy rozstrzygając wniosek o udzielenie pomocy społecznej winny kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Rodzina skarżącej posiada dochód przekraczający kwotę pozwalającą na przyznanie zasiłku celowego, ponadto otrzymała znaczną kwotę tytułem zaległych świadczeń. Wszystkie te okoliczności powodują, że zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.