I OSK 1160/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. T. oraz . T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SAB/Gd 72/15 w sprawie ze skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 72/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. T. i K. T. (dalej: "skarżący") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego, w pkt: 1. stwierdził przewlekłość postępowania; 2. stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 500 zł; 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący pismem z 2 marca 2015 r. złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na żywność. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało 6 marca 2015 r. przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Pismem z 28 września 2015 r. skarżący wystąpili z ponagleniem w rozpatrzeniu ich ww. odwołania z 2 marca 2015 r. Następnie 13 listopada 2015 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpatrywaniu ich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. Skarżący podkreślili, że organ nie informował ich o przyczynach opóźnieniach ani nie wyznaczył terminu rozpatrzenia odwołania. Wskazali, że bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ odwoławczy jest rażąca, tym bardziej, że sprawa dotyczy środków niezbędnych do życia. Wnieśli przy tym o przyznanie odszkodowania za takie działanie organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na ww. skargę wniosło o umorzenie postępowania w sprawie. W ocenie organu sprawa winna zostać uznana za bezprzedmiotową, ponieważ prowadzone przez Kolegium postępowanie odwoławcze zostało zakończone przed przekazaniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Kolegium bowiem [...] listopada 2015 r. wydało decyzję nr [...], którą orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji z [...] lutego 2015 r. w całości oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku stwierdził przewlekłość postępowania, stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 500 zł oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro Kolegium rozpatrzyło odwołanie skarżących i wydało decyzję [...] listopada 2015 r., natomiast skarżący złożyli skargę na bezczynność Kolegium 13 listopada 2015 r., to uznać należy, że przedmiotowa skarga w zakresie w jakim skarżona jest bezczynność Kolegium podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Organ przed wniesieniem tej skargi podjął bowiem działanie załatwiając sprawę wydaniem decyzji. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia skargi w tej części, w której została zaskarżona bezczynność organu (pkt 4 sentencji wyroku). Za uzasadnioną Sąd uznał natomiast skargę w zakresie dotyczącym zaskarżenia przewlekłości prowadzonego przez Kolegium postępowania w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. Wskazał, że z akt sprawy organu odwoławczego nie wynika by istniały jakiekolwiek powody uzasadniające tak długotrwałe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, a w szczególności by do tak długiego (przewlekłego) postępowania przyczynili się sami skarżący. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu - mając z jednej strony na uwadze charakter sprawy (sprawa dotycząca prawa do zabezpieczenia społecznego, tj. przyznania świadczeń z pomocy społecznej), a z drugiej strony biorąc pod uwagę okres nie podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych przez organ odwoławczy (ponad 8 miesięcy), a w szczególności nie doprowadzenia do rozpoznania przez ten czas wniesionego odwołania - należało uznać, że organ ten prowadząc przewlekle postępowanie odwoławcze dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Odnosząc się w tym kontekście do złożonego przez skarżących wniosku o przyznanie na ich rzecz "odszkodowania", Sąd zwrócił uwagę, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz osoby wnoszącej skargę na bezczynność organu lub skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz odszkodowania należy traktować jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu odwoławczego, który dopuścił się nieuzasadnionego i długotrwałego prowadzenia postępowania odwoławczego (przewlekłości). Wyjaśnił, że sprawy z zakresu pomocy społecznej dotyczą osób, które oczekują - zasadnie bądź niezasadnie - udzielenia im wsparcia. Istotne jest zatem szybkie rozpoznawanie spraw związanych z codzienną egzystencją osób wnioskujących o udzielenie im pomocy. Sprawy takie nie są przy tym - co do zasady - sprawami szczególnie skomplikowanymi pod względem faktycznym i prawnym. Prewencyjny charakter grzywny, jak i ww. okoliczności przemawiały za wymierzeniem w niniejszej sprawie organowi odwoławczemu grzywny w wysokości 500 zł. W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu odwoławczego. Sąd nie uznał natomiast za zasadne i celowe przyznania na rzecz skarżących jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Stwierdził, że z argumentacji zawartej we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wynika w istocie, że oczekują wynagrodzenia za trudną sytuację życiową, w jakiej się znaleźli. Tego rodzaju argumentacja jest natomiast nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine P.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zaskarżyła wyrok w części, tj. co do pkt 4 w zakresie oddalającym wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie w zakresie nieprzyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, mimo że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a od czasu wniesienia odwołania do dnia wydania decyzji organ nie wykonał żadnych czynności, nie informując skarżącej mimo takiego obowiązku o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy, zaś wydanie decyzji nastąpiło dopiero po wezwaniu organu do zaprzestania naruszeń prawa. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła: o uchylenie wyroku w zaskarżonej części - rozpoznając skargę - o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł; w zależności od końcowego wyniku sprawy: o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, tj. w kwocie 480 zł powiększonych o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług, bądź przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów udzielenia pomocy prawnej z urzędu wedle norm przepisanych, tj. w kwocie 480 zł powiększonych o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług; 3. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zdaniem skarżącej okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. W sprawie występuje potrzeba zdyscyplinowania organu odwoławczego, któremu rozpatrzenie sprawy nie tylko zajęło znacznie więcej czasu niż przewiduje to ustawa, lecz także nie informował o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz nie informował o nowym terminie załatwienia sprawy. Dopiero wezwanie organu do zaprzestania naruszeń prawa, zmobilizowało organ do działania. Suma pieniężna przyznawana na podstawie tego przepisu na rzecz skarżącej ma charakter dyscyplinujący, prewencyjny i kompensacyjny. W niniejszej sprawie przyznanie jej uznać należy za celowe, gdyż z jednej strony stanowiłaby ona jasny przekaz dla organu odwoławczego, że jego działanie jak w sprawie niniejszej jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, z drugiej rekompensowałaby skarżącej czas i negatywne emocje związane z oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie (a kwestia otrzymania pomocy społecznej jest dla skarżącej sprawą życiową), czas poświęcony na ponaglanie organu oraz dopytywanie się o stan sprawy, a wreszcie stanowiłaby ona dla skarżącej symboliczny, lecz realny dowód zasadności jej oczekiwań, co do konieczności rozpoznawania spraw administracyjnych w terminach w ustawie przewidzianych. Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w tym samym zakresie co skarżąca. Jednocześnie wnioski i uzasadnienie skargi kasacyjnej skarżącego pokrywały się z wnioskami i uzasadnieniem skargi kasacyjnej skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionego w nich zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przed dalszymi rozważaniami dotyczącymi bezpośrednio tej regulacji, warto zauważyć, że przyznanie sumy pieniężnej jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji). Wskazując inne instytucje materialnoprawne w tym zakresie, zauważyć w pierwszej kolejności można, że przyznanie sumy pieniężnej przewiduje także art. 154 § 7 P.p.s.a. Nadto, odnotować należy przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1259). Do tej dziedziny należy także przepis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Z unormowaniami tymi są zaś powiązane przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), w tym zwłaszcza przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ich wspólną cechą jest cel, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości w postępowaniach prowadzonych przez organy państwa. Jednak wprowadzone tymi przepisami środki zwalczania bezczynności, mimo podobieństwa, powinny być stosowane z uwzględnieniem odrębności charakteryzujących poszczególne unormowania. Jest oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., jako odszkodowania. Nie można także utożsamiać tej instytucji z przyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Postępowania te różnią się przedmiotem. Skarga na bezczynność z art. 149 P.p.s.a. dotyczy postępowanie administracyjnego. Skarga składana w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odnosi się do postępowania sądowego, prokuratorskiego i komorniczego. Zasadnicza różnica polega jednak na czymś innym. W przeciwieństwie do art. 12 ust. 4, suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć t kże należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16). W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu pierwszej instancji cel skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy zostanie osiągnięty poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł. Ocena ta nie została skutecznie podważona i zasługuje na pełną aprobatę. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 19 lipca 2016 r.t I Oz 705/16 suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością postępowania. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a., możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi ( por. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16, z 16 maja 2017 r., I OSK 798/17). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że z treści skargi zawierającej jednozdaniowy wniosek o przyznanie odszkodowania nie wynikało, aby skarżący doznali w związku z przewlekłością postępowania organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Co więcej tak sformułowany wniosek stwarzał trudności w ustaleniu, co jest przedmiotem zgłoszonego żądania - czy przyznanie sujpy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., czy innego rodzaju rekompensaty pieniężnej, względnie odszkodowania o charakterze cywilnoprawnym. Sąd I instancji przyjął, że chodzi o sumę pieniężną z art. 149 § 2 P.p.s.a. i że skarżący w istocie oczekują wynagrodzenia za trudną sytuację życiową w jakiej się znaleźli. To uzasadnienie Sądu nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone, zaś argumentacja przedstawiona w tej skardze, a odnosząca się do zrerekompensowania skarżącym czasu poświęconego na ponaglanie organu oraz dopytywanie się o stan sprawy i negatywnych emocji związanych z oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie, była odmienna od zawartej we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Na tym etapie postępowania nie mogła zostać uwzględniona. Zatem w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd meriti art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skarg kasacyjnych na podstawie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. ----------------------- Sygn. akt I OSK 1160/16 4 Sygn. akt I OSK 1160/16