I OSK 798/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA: Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M., B. A., R. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2017 roku, sygn. akt I SAB/Wa 1191/16 uzupełniającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1191/16 w sprawie ze skargi K. M., B. A., R. K. i J. K. na przewlekłość Ministra Energii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 roku sygn. akt I SAB/Wa 1191/16, uzupełnionym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 roku, w sprawie ze skargi K. M., B. A., R. K. i J. K. na przewlekłość Ministra Energii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń, zobowiązał Ministra Energii do podjęcia czynności w sprawie rozpatrzenia wniosku K. M., B. A., R. K. i J. K. z dnia 30 kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2015 roku K. M., B. A., R. K. i J. K. zwrócili się do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności orzeczeń Ministra Górnictwa i Energetyki: z dnia [...] grudnia 1949 roku, wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Elektrownia w B. - J. K. i S-ka oraz z dnia [...] maja 1960 roku w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego tego przedsiębiorstwa. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku nr [...] odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności pierwszego z kwestionowanych orzeczeń oraz podał, że żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności drugiego z nich (tj. orzeczenia z dnia [...] maja 1960 roku) zostało wyłączone do odrębnego postępowania. Pismem z dnia 18 lipca 2016 roku wnioskodawcy złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Energii w sprawie rozpoznania ich wniosku z dnia 30 kwietnia 2015 roku. Podali, że pismem z dnia 31 sierpnia 2015 roku zostali powiadomieni o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - tj. 31 grudnia 2015 roku. Jednak pomimo upływu tego terminu, sprawa nadal nie została załatwiona. Skarżący wyjaśnili, że ze względu na zniesienie Ministra Gospodarki i zarazem niepoinformowanie ich o tym, który organ jest właściwy do rozpoznania ich sprawy, uznali, że właściwym jest Minister Energii i to jego wezwali do usunięcia naruszenia prawa, a następnie za jego pośrednictwem wnieśli skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Energii stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie należy do jego właściwości, bowiem następcą prawnym Ministra Gospodarki jest Minister Rozwoju, a nie Energii. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 roku uzupełnionym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Minister Energii w prowadzonym postępowaniu naruszył art. 7, 8, 10 i 12 k.p.a., dopuszczając się tym samym przewlekłości w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia 30 kwietnia 2015 roku. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że Minister Energii, uznając się za niewłaściwy lub kwestionując swoją właściwość, powinien zgodnie z art. 65 i 66 k.p.a. przekazać wniosek do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnioskodawców. Zdaniem Sądu organ, nie podejmując takich czynności, pozostaje w przewlekłości. Jednocześnie Sąd I instancji nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w skardze wniosków o przyznanie od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych i na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tym zakresie (punkt 4). Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli K. M., B. A., R. K. i J. K., zaskarżając go w zakresie punktu czwartego i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ograniczeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy faktycznej zapadłego rozstrzygnięcia wyłącznie do kwestii, jakie miały miejsce po złożeniu przez skarżących wniosku z dnia 30 kwietnia 2015 roku i zupełne pominięcie okresu od wszczęcia postępowania w dniu 14 maja 2002 roku - powyższe miało istotne znaczenie i wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa również w zakresie art. 9 k.p.a. i nie zasądził sumy pieniężnej, a także polegające na zaniechaniu przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przyczyn oddalenia wniosku o przyznanie sum pieniężnych. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy wskazano też na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 8, art. 9 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zbadania całej sprawy administracyjnej, co mogło mieć wpływ na ocenę przesłanek prowadzących do zasądzenia sumy pieniężnej, a także art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez odmowę przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej w sytuacji uwzględnienia skargi i istnienia przesłanek w postaci rażącego naruszenia przez organ administracji państwowej prawa skarżących do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, wprowadzania skarżącego w błąd i przewlekłości postępowania przez bardzo długi czas. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i zasądzenie od organu: na rzecz R. K. kwoty pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej prawem wysokości oraz na rzecz trojga pozostałych skarżących kasacyjnie solidarnie kwoty pieniężnej również w maksymalnej dopuszczalnej prawem wysokości. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości Ministra Energii, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej, względnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego, bowiem organ wskazany w skardze nie jest właściwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku w zaskarżonej części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie żądania przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu związanego z niewłaściwym w ocenie skarżących kasacyjnie oznaczeniem granic sprawy przez Sąd I instancji. Autorzy skargi kasacyjnej podnieśli, że Sąd powinien zbadać pod kątem przewlekłości lub bezczynności postępowanie organu nie tylko w okresie od dnia złożenia przez nich wniosku z dnia 30 kwietnia 2015 roku o stwierdzenie nieważności m. in. orzeczenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 9 maja 1960 roku, ale również w okresie wcześniejszym, tj. od dnia 14 maja 2002 roku, kiedy to wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z inicjatywy R. K. Zdaniem skarżących kasacyjnie takie ograniczenie zakresu rozpoznawanej sprawy miało wpływ na oddalenie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Zaznaczenia wymaga przede wszystkim to, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 roku sygn. akt II FSK 1569/17). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot". We wniesionej w niniejszej sprawie skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, zostało w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wskazane, że dotyczy ona nierozpatrzenia w terminie wniosku K. M., B. A., R. K. i J. K. z dnia 30 kwietnia 2015 roku (k. 2 i n. akt sądowych). Również w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa oraz w piśmie procesowym z dnia 18 października 2016 roku wyraźnie stwierdzono, że sprawa dotyczy nierozpoznania wniosku czworga skarżących z dnia 30 kwietnia 2015 roku (k. 7 oraz k. 29 i n. akt sądowych). W tej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, prawidłowo okreslił granice niniejszej sprawy, wskazując, że jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu dotyczące wniosku skarżących z dnia 30 kwietnia 2015 roku. W konsekwencji Sąd trafnie zaznaczył tylko w opisie zarzutów skargi, że strona skarżąca owszem przywołała w swojej argumentacji (konkretnie na ostatniej stronie uzasadnienia skargi) fakt złożenia przez jednego ze skarżących wniosku z dnia 7 lutego 1991 roku i związanego z tym wszczęcia przez organ w dniu 14 maja 2002 roku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch orzeczeń Ministra Górnictwa i Energetyki, nie odniósł się zaś do tego, bowiem okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa okoliczność nie miała wpływu na ocenę zgodności z prawem działań organu w przedmiotowej sprawie, której granice zakreśliła w skardze sama strona skarżąca (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 roku sygn. akt II GSK 5181/16). Nietrafne są ponadto argumenty skarżących kasacyjnie co do tego, że Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę, że wniosek z dnia 30 kwietnia 2015 roku (mimo jednoznacznego brzmienia) nie był wnioskiem wszczynającym postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia z 1960 roku, lecz kolejnym wnioskiem w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że granice sprawy dotyczącej bezczynności lub przewlekłości organu wyznacza wskazany we wniesionej do sądu administracyjnego skardze wniosek, który nie został załatwiony w terminie wynikającym z odpowiednich przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 roku sygn. akt I OSK 600/15). Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących zaniechania przez Sąd I instancji przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn oddalenia wniosku o przyznanie sum pieniężnych, wskazać należy przede wszystkim, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia stwierdzić należy, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi, zawierającej jednozdaniowy wniosek o przyznanie sumy pieniężnej poparty uzasadnieniem polegającym na przytoczeniu treści art. 149 § 2 p.p.s.a., nie wynika, aby skarżący kasacyjnie doznali w związku z przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Żadnych argumentów w tym zakresie nie zawiera też pismo procesowe skarżących z dnia 18 października 2016 roku. Dodatkowo, mając na względzie uwagi poczynione powyżej, warto podkreślić, że przewlekłość w niniejszej sprawie nie trwała, jak wskazywali skarżący kasacyjnie, 14 lat, a nieco ponad rok - od 6 maja 2015 roku (kiedy to do organu wpłynął wniosek skarżących, por. datę prezentaty) do 25 lipca 2016 roku (kiedy została nadana skarga do sądu, por. datę nadania). Organowi nie można nawet przypisać działania z rażącym naruszeniem prawa - bowiem w tym zakresie wyrok WSA w Warszawie stał się już prawomocny (o czym zdaje się zapominać autor skargi kasacyjnej, powtarzając twierdzenie o "rażącym naruszeniu prawa" przez organ w niniejszej sprawie). Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, że lakoniczne uzasadnienie Sądu I instancji wskazujące na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, choć naruszające wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., nie miało wpływu na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 172 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej . W konsekwencji powyższego należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, a zaskarżony w zakresie punktu czwartego wyrok za odpowiadający prawu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.