I OSK 2934/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W., M. B., Z. T., B. A., K. A., W. Z. i H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 526/16 w sprawie ze skargi E. W., M. B., Z. T., B. A., K. A., W. Z. i H. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 526/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W., M. B., Z. T., B. A., K. A., W. Z. i H. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie, w punkcie pierwszym orzeczenia stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie drugim umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałej części, natomiast w punkcie czwartym zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wyżej wymienieni skarżący zaskarżyli bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego zwrotu, ewentualnie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. N [...], jednocześnie wnosząc o zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w sprawie w terminie 2 miesięcy, ukaranie organu grzywną w przypadku nieprzekazania skargi do sądu w ustawowym terminie oraz o zasądzenie kosztów procesu. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, pełnomocnik skarżących sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Wniósł ponadto, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 10-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Wskazał także, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania, które zostało zawieszone przez organ postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r., nie zostało podjęte. Jak wynika z akt sprawy wniosek o zwrot nieruchomości lub ewentualne wypłacenie za nią odszkodowania złożony został w dniu 26 lutego 1990 r. przez L. A. Pismem z dnia [...] listopada 1990 r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub odszkodowanie wystąpiła również E. W. Z kolei w dniu [...] stycznia 1991 r. wniosek taki złożyła M. B. Pismem z dnia [...] stycznia 1995 r., skierowanym do Urzędu Rejonowego w W., wniosek o "zwrot w naturze", a w razie niemożności o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomości złożyli Z.T. i S. A. W trakcie trwającego postępowania podjęto działania zmierzające do uzyskania dokumentacji związanej ze sporną nieruchomością, jak również mające na celu ustalenie wszystkich spadkobierców właścicieli nieruchomości. Pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. pełnomocnik E. W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z zażaleniem na niezałatwienie w terminie wniosku z dnia [...] października 1948 r., w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości. Powyższe pismo przekazane zostało zgodnie z właściwością do Wojewody M., który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], uznał zażalenie za nieuzasadnione, wskazując że sprawa przyznania użytkowania wieczystego została ostatecznie rozstrzygnięta orzeczeniem administracyjnym z dnia z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent [...] zawiesił toczące się postępowanie odszkodowawcze, do czasu ustalenia następców prawych właścicielek nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik stron postępowania wystąpił do organu z wnioskiem o podjęcie postępowania, wskazując na ustanie przyczyn zawieszenia. W dniu [...] lutego 2014 r. wystąpił zaś o złożenie przez organ wniosku o ustanowienie kuratora spadku dla A. N. oraz O. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 19/13, oddalił skargę E. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., o zawieszeniu postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. umorzył postępowania kasacyjne w tej sprawie. Wobec ustalenia spadkobierców zmarłych właścicielek nieruchomości (ustaleni zostali również kuratorzy spadku dla A. i O. N.), postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Prezydent [...] podjął zawieszone postępowanie. Wobec kolejnej zwłoki w załatwieniu sprawy, pismem z dnia w dniu [...] maja 2015 r. E. W. złożyła do Wojewody M. zażalenie na niezałatwienie sprawy z wniosku o zwrot w terminie, ewentualnie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, które organ ten uwzględnił i postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. wyznaczył Prezydentowi dodatkowy trzymiesięczny termin załatwienia sprawy. Po zwrocie akt do organu nie została podjęta żadna czynność procesowa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Prezydent [...] zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania wniosku L. A. z dnia [...] lutego 1990 r. o przyznanie prawa własności spornej nieruchomości. Do dnia rozpoznania skargi decyzja w tej sprawie nie została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając zaskarżony wyrok wskazał, że z uwagi na zawieszenie przez organ z urzędu postępowania, na mocy postanowienia z dnia [...] maja 2016 r., na dzień wyrokowania nie można było zobowiązać organu do rozpoznania wniosku, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie żądania skargi co do wydania przez organ orzeczenia. Nadto podkreślił, iż sąd rozpoznając skargę na bezczynność ma obowiązek uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania, a na wynik postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ wydarzenia i czynności podejmowane przez organ także po złożeniu skargi. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność ma istotne znaczenie, gdyż zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 103 k.p.a., wstrzymuje bieg terminów, a samego okresu zawieszenia nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Sąd wskazał dalej, że zaistniała w sprawie bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa, za co zgodnie z art. 35 k.p.a., można uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Taki brak aktywności organu, zdaniem Sądu, miał miejsce w niniejszej sprawie, gdyż z przebiegu postępowania wynika, że co prawda podejmował on czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Nie tylko nie wydał on orzeczenia w sprawie, ale podejmowane czynności były opieszałe, często podejmowane w kilkuletnich odstępach. Sąd stwierdził nadto, że uznał za bezzasadną skargę w zakresie wniosku o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest zasadniczym środkiem dyscyplinującym do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Nadmienił, iż obowiązujące przepisy dają sądowi kompetencję do oceny zasadności nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu nie można pominąć faktu znanego mu z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu [...], a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie przez sąd sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie punktu 3 orzeczenia, wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie i nieprzyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd orzekający uznał, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie drastycznym przypadkiem zwłoki organu w załatwieniu sprawy trwającym ponad 25 lat. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor obszernie przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie podnieśli zarzuty jedynie w odniesieniu do punktu trzeciego zaskarżonego orzeczenia, w którym oddalono skargę w zakresie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku w kwestionowanej części. Wskazać co prawda przyjdzie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest częściowo wadliwe, jednakże rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Wbrew temu co twierdzą skarżący kasacyjnie zakwalifikowanie działań organu jako bezczynność z rażącym naruszeniem prawa (na marginesie należy stwierdzić, iż w treści skargi kasacyjnej jej autor błędnie wskazał na przewlekłość) oraz brak reakcji organu na wyznaczony przez Wojewodę M. dodatkowy termin na załatwienie sprawy, nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na ich rzecz sumy pieniężnej. Podkreślenia wymaga, iż zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). W tym miejscu należy również podkreślić, że wspomniany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt 1268/16) Powyższe wynika bezpośrednio z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja), gdzie instytucja ta wzorowana jest na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (obecnie: Dz. U. z 2016, poz. 1259). Sięgając zatem do dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych powstałego na gruncie przywołanej ustawy można stwierdzić, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi dla skarżącego rekompensatę za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II OPP 23/13). Nadto należy wskazać, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia stwierdzić należy, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż zarówno z treści wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego jak i skargi kasacyjnej bezpośrednio nie wynika, aby skarżący kasacyjnie doznali krzywdy w związku bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem oddalił skargę w zakresie, w którym skarżący domagali się przyznania sumy pieniężnej, jednakże z powodów wskazanych powyżej. Skład obecnie orzekający nie może zgodzić się z argumentacją, zgodnie z którą wpływ na przyznanie powyższego świadczenia ma kwestia prowadzenia przez Prezydenta [...] kilku tysięcy spraw w trybie tzw. dekretu [...], przez co nakładanie sankcji finansowych na organ byłoby nieuzasadnione. Należy jednakże stwierdzić, iż kwestia ta pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na marginesie należy podkreślić, że przytoczone w skardze kasacyjnej orzeczenia odnoszą się do grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., natomiast zarzuty w niniejszej sprawie dotyczyły sumy pieniężnej. Jak wskazano powyżej są to odrębne instytucje, które mają różny charakter, co powoduje, iż przesłanki ich stosowania również są odmienne. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl