II GSK 1695/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 65/15 w sprawie ze skargi K. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 65/15 po rozpoznaniu skargi K. S. (dalej: skarżąca) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: SKO) umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania SKO do rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (w pkt 1); stwierdził, że SKO dopuściło się bezczynności w przedmiotowej sprawie (w pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (w pkt 3); oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (w pkt 4) oraz oddalił wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (w pkt 5). Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji wydanej w dniu [...] czerwca 2015 r. przez Dyrektora Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych w O. w sprawie odmowy przyznania dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Odwołanie wraz aktami sprawy przekazano do SKO w dniu [...] sierpnia 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. do SKO wpłynęło wezwanie skarżącej dotyczące usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie niniejszej sprawy. Następnie pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżąca wywiodła skargę na bezczynność polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. SKO podjęło decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Sąd I instancji uzasadniając motywy rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wyjaśnił istotę skargi na bezczynność. W dalszej części uzasadnienia WSA powołał się na treść przepisów art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wskazując, że z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu tegoż artykułu mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. WSA przedstawił również problematykę dotyczącą terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej, lecz stan ten został usunięty po wniesieniu skargi i przed jej rozpoznaniem. W ocenie WSA nie budzi wątpliwości okoliczność, że bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć w chwili orzekania, ponieważ SKO rozpoznało odwołanie skarżącej i wydało decyzję z dnia [...] października 2015 r. W ocenie WSA postępowanie sądowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i konieczne było jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji oceniając charakter naruszenia prawa stwierdził, że nie był on rażący. WSA uzasadnił to tym, że organ rozpatrzył odwołanie i nastąpiło to już 4 dni po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i 3 dni po wniesieniu skargi, sama bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania wynosiła jeden miesiąc i nie była nadmierna, a postawa organu nie wynikała ze złej woli, lecz ze zwiększonej liczby spraw wpływających do SKO. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał za niezasadny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie WSA brak było również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie omawianego środka w tym trybie. Sąd I instancji miał również na uwadze cel zastosowania tego środka, który ma nie tylko charakter rekompensaty, ale przede wszystkim prewencyjny i dyscyplinujący. Skarżąca zaskarżyła postanowienie zawarte w pkt 5 powyższego wyroku w przedmiocie oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej z tytułu bezczynności organu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 149 § 2 p.p.s.a. (w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej) w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a., polegającą na mylnym uznaniu przez Sąd, że w świetle treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma żadnego uzasadnienia dla przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, jeśli stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, gdy tymczasem prawidłowe rozumienie tego przepisu w związku z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że dla przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, nie jest niezbędne uprzednie stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem spenione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna K. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. polegający na błędnej wykładni tych przepisów, skutkiem której było przyjęcie przez WSA w Olsztynie, że przyznanie sumy pieniężnej ze względu na bezczynność organu jest uwarunkowane wcześniejszym stwierdzeniem, że bezczynność miała rażący charakter, bo była następstwem rażącego naruszenia prawa. Zarzut postawiony w taki sposób jest merytorycznie nietrafny. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie potwierdza stanowiska prezentowanego przez stronę. Sąd I instancji nie przyjął, że warunkiem koniecznym zasądzenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej jest stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Olsztynie zauważył tylko, że nie widzi podstaw do zasądzenia takiej sumy, skoro działaniom SKO w O. nie można nawet przypisać, że bezczynność w rozpatrzeniu odwołania była następstwem zaniedbań po stronie organu, które można by uznać za rażąco naruszające prawo. Zatem Sąd I instancji nie powiązał zasadności zasądzenia sumy pieniężnej z rażącym naruszeniem prawa, tylko stwierdził, że żądanie K. S. obejmujące zasądzenie takiej sumy pieniężnej jest niezasadne, zwłaszcza że bezczynność SKO w O. ma obiektywne uzasadnienie. Oczywiście nie można przyjmować, że okoliczności istniejące w sprawie zwalniają organ z konieczności działania w zgodzie z przepisami prawa, jednak przy wymierzaniu organowi grzywny lub zasądzaniu sumy pieniężnej, jako dodatkowych dolegliwości z tytułu bezczynności, należy mieć na uwadze także obiektywne uwarunkowania związane z działaniem organu. Sąd II instancji podziela to stanowisko i podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zgłoszonego żądania, zatem nie można przyjąć, że WSA w Olsztynie działał niezgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji.