I SAB/Wa 526/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. W., M. B., Z. T., B. A., K. A., W. Z. i H. W. na bezczynność Prezydenta [...]v w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydaniu aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących E. W., M. B., Z. T., B. A., K. A., W. Z. i H. W. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W złożonej do tutejszego Sądu skardze E. W., M. B., Z. T., B. A., K. A., W. Z. i H. W., reprezentowane przez pełnomocnika adwokata M. L., zaskarżyli bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego zwrotu, ewentualnie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Jednocześnie Skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji w sprawie w terminie 2 miesięcy, ukaranie organu grzywną w przypadku nieprzekazania skargi do sądu w ustawowym terminie oraz o zasadzenie kosztów procesu. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie, pełnomocnik Skarżących sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Wniósł ponadto, na podst. art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi o przyznanie na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości 10-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Wskazał także, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania, które zostało zawieszone przez organ postanowieniem z dnia [...] maja 2016r. nie zostało podjęte. Jak wynika z akt sprawy wniosek zwrot nieruchomości lub ewentualne wypłacenie za nią odszkodowania złożony został w dniu [...] lutego 1990 r. przez L. A. Pismem z dnia [...] listopada 1990 r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub odszkodowanie o wystąpiła również E. W. Z kolei w dniu [...] stycznia 1991r. wniosek taki złożyła M B. Pismem z dnia [...] stycznia 1995 r. skierowanym do Urzędu Rejonowego w [...], wniosek o "zwrot w naturze", a w razie niemożności o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomości złożyli Z. T. i S. A. W trakcie trwającego postępowania, podjęto działania zmierzające do uzyskania dokumentacji związanej ze sporną nieruchomością, jak również te mające na celu ustalenia wszystkich spadkobierców właścicieli nieruchomości. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. pełnomocnik E. W., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, wniosku z dnia [...] października 1948 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Powyższe pismo przekazane zostało zgodnie z właściwością do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...], uznał zażalenie za nieuzasadnione, wskazując że sprawa przyznania użytkowania wieczystego została ostatecznie rozstrzygnięta orzeczeniem administracyjnym z dnia z dnia [...] lutego 1955r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent [...], zawiesił toczące się postępowanie odszkodowawcze, do czasu ustalenia następców prawych właścicielek nieruchomości. Z uwagi na powyższe orzeczenie Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...], uznał kolejne zażalenie E. W. z dnia [...] marca 2012 r., za nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik stron postępowania M. L., wystąpił do organu z wnioskiem o podjęcie postępowania, wskazując na ustanie przyczyn zawieszenia. W dniu 3 lutego 2014 r. wystąpił zaś do Prezydenta [...] o złożenie przez organ wniosku o ustanowienie kuratora spadku dla A. N. oraz O. N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 19/13, oddalił skargę E. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., o zawieszeniu postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. umorzył postępowania kasacyjne w tej sprawie. Wobec ustalenia spadkobierców zmarłych właścicielek nieruchomości (ustaleni zostali również kuratorzy spadku dla A. i O. N.), postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Prezydent [...] podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wobec kolejnej zwłoki w załatwieniu sprawy, pismem z dnia [...] maja 2015 r. E. W. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy zwrotu ewentualnie odszkodowania za nieruchomość w terminie, które organ ten uwzględnił i postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. wyznaczył Prezydentowi dodatkowy trzymiesięczny termin załatwienia sprawy. Po zwrocie akt do organu nie została podjęta żadna czynność procesowa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozpoznania wniosku L. A. z dnia [...] lutego 1990 r. o przyznanie prawa własności spornej nieruchomości. Do dnia rozpoznania skargi oczekiwana przez Skarżących decyzja nie została tym samym wydana. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, argumentując faktem zawieszenia postępowania, mocą postanowienia z dnia [...] maja 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Podkreślić należy, że w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z nie zakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Analiza powyższego prowadzi do stwierdzenia, że pojęcie przewlekłości postępowania jest pojęciem szerszym aniżeli bezczynność. Sąd w związku z jednoznacznym stanowiskiem Skarżących potraktował niniejszą skargę, jako skargę na bezczynność organu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, skarga podlega umorzeniu. Za stanowiskiem takim przemawia fakt, że po wniesieniu skargi do Sądu - Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016r., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, do czasu rozpoznania wniosku dekretowego złożonego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Na wskazane postanowienie nie zostało złożone zażalenie. Wskazać należy, że Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu ma obowiązek uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Z tego względu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ wydarzenia i czynności podejmowane przez organ także po złożeniu skargi. Zatem orzekanie o ewentualnym obowiązku wydania aktu przez organ administracji niewątpliwie musi odnosić się do aktualnego stanu danej sprawy, a więc i stanu tego postępowania wynikającego z faktu jego zawieszenia. Wskazana okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, a samego okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega więc wątpliwości, że z uwagi na ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania - na dzień wyrokowania nie można było stwierdzić bezczynności organu. W razie zawieszenia postępowania nie można bowiem zarzucić skutecznie organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie w sprawie bezczynności (por. wyroki NSA z 29.11.2007 r., II OSK 1380/07 oraz 8.11.2013 r., II OSK 1735/13). Tym samym zaistniała w sprawie sytuacja uzasadniała umorzenie postępowania w zakresie żądania skargi co do wydania przez organ orzeczenia w sprawie wniosku Skarżących. Mając na uwadze treść art. 149 p.p.s.a zdanie drugie, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Taki brak aktywności Prezydenta w rozpoznaniu sprawy miał, w ocenie Sądu, miejsce w niniejszej sprawie . Z przebiegu postępowania wynika ponad wszelką wątpliwość, że organ wprawdzie podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz na bieżąco prowadził sprawę. Zdaniem Sądu, Prezydent nie tylko w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał orzeczenia w sprawie, ale również prowadzone przez niego postępowanie i podejmowane w sprawie czynności były opieszałe i podejmowane w znacznych często kilkuletnich odstępach czasu. Warto chociażby wskazać, że od dnia złożenia wniosku w 1990r., pierwsze czynności procesowe podjęte zostały dopiero przez organ w 2006 r. (wezwanie skierowane do Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] sierpnia 2008 r. o nadesłanie dokumentacji geodezyjnej), kolejne zaś dopiero w 2010 r. (pismo do Wydziału Architektury z dnia [...] czerwca 2010 r.).Często również Prezydent podejmował działania w sprawie, dopiero pod wpływem monitów lub zażaleń strony Skarżącej. Prezydent [...] zaniechał jednoznacznego ustalenia przedmiotu żądania Skarżących objętego zgłoszonym przez nich wnioskiem. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi zatem do wniosku, że organ nie dołożył należytej staranności w celu przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Także po rozpoznaniu zażalenia przez organ II instancji w dniu [...] stycznia 2015r. i wyznaczeniu dodatkowego 3 miesięcznego terminu załatwienia sprawy Prezydent pozostał bezczynny. Jednocześnie Sąd uznał za bezzasadną skargę w zakresie wniosku o przyznanie Skarżącym od organu sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że wniosek o odszkodowanie został złożony w 1990 r. Tym samym oczekuje na rozpatrzenie ponad 20 lat. Zaznaczenia wymaga jednakże, że Skarżący domagając się realizacji swoich praw jednocześnie w kolejnych pismach kierowanych do organu formułują sprzeczne ze sobą wnioski. W dowolny sposób precyzują bowiem wniosek jako żądanie prawa do gruntu w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego (który nota bene został rozpoznany negatywnie kilkadziesiąt lat wcześniej), domagają się zwrotu nieruchomości w bliżej nieokreślonym trybie lub zgłaszają roszczenia odszkodowawcze. Niezależnie od powyższego Skarżący nie sprecyzowali kręgu wszystkich stron postępowania będących spadkobiercami dawnych współwłaścicieli nieruchomości. W tej sytuacji – zdaniem Sądu - wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 2, art. 151 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.