I OSK 1161/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. T. oraz K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/15 w sprawie ze skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt III SAB/Gd 73/15, po rozpoznaniu skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego - 1. stwierdził przewlekłość postępowania; 2. stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. grzywnę w wysokości 500 złotych; 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. I. T. i K. T. pismem z dnia 2 marca 2015 r. złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]) o odmowie przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego na zakup leków, żywności, środków higieny, odzieży, butów, opłatę prądu i gazu. Następnie, odwołanie wraz z aktami sprawy zostało w dniu 6 marca 2015 r. przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Pismem z dnia 28 września 2015 r. I. T. i K. T. wystąpili z ponagleniem w rozpatrzeniu ich odwołania. W dniu 13 listopada 2015 r. I. T. i K. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w rozpatrywaniu ich odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]). Skarżący podkreślili, że organ nie informował ich o przyczynach opóźnieniach ani nie wyznaczył terminu rozpatrzenia odwołania. Wskazali, że bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ odwoławczy jest rażąca, tym bardziej, że sprawa dotyczy środków niezbędnych do życia. Wnieśli przy tym o przyznanie odszkodowania za takie działanie organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wskazując, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone przed przekazaniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W dniu 12 listopada 2015 r. Kolegium wydało decyzję (nr [...]), którą orzekło o uchyleniu przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r. w całości oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Kolegium rozpoznało odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 6 lutego 2015 r. (nr [...]) orzekając o uchyleniu tej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga natomiast została wniesiona przez skarżących w dniu 13 listopada 2015 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że w zakresie w jakim skarżona jest bezczynność Kolegium, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Za uzasadnioną Sąd I instancji uznał natomiast skargę w zakresie dotyczącym przewlekłości prowadzonego przez Kolegium postępowania. Wskazał, że odwołanie skarżących wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 6 marca 2015 r. natomiast jego rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty nastąpiło dopiero w dniu [...] listopada 2015 r. Z akt sprawy organu odwoławczego nie wynika by istniały jakiekolwiek powody uzasadniające tak długotrwałe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, a w szczególności by do tak długiego (przewlekłego) postępowania przyczynili się sami skarżący. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji na mocy art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, mając z jednej strony na uwadze charakter sprawy (sprawa dotycząca prawa do zabezpieczenia społecznego, tj. przyznania świadczeń z pomocy społecznej) a z drugiej strony biorąc pod uwagę okres niepodejmowania jakichkolwiek czynności procesowych przez organ odwoławczy (ponad 8 miesięcy), a w szczególności niedoprowadzenia do rozpoznania przez ten czas wniesionego odwołania - WSA w Gdańsku uznał, że organ ten prowadząc przewlekle postępowanie odwoławcze dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu odwoławczego, który dopuścił się nieuzasadnionego i długotrwałego prowadzenia postępowania odwoławczego (przewlekłości). Termin rozpatrzenia odwołania Kolegium przekroczyło znacznie i bez uzasadnionej przyczyny. Sprawy z zakresu pomocy społecznej dotyczą osób, które oczekują – zasadnie bądź niezasadnie - udzielenia im wsparcia. Istotne jest zatem szybkie rozpoznawanie spraw związanych z codzienną egzystencją osób wnioskujących o udzielenie im pomocy. Sprawy takie nie są przy tym – co do zasady - sprawami szczególnie skomplikowanymi pod względem faktycznym i prawnym. Prewencyjny charakter grzywny, jak i podane wyżej okoliczności przemawiały, w ocenie Sądu I instancji, za wymierzeniem w niniejszej sprawie organowi odwoławczemu grzywny w wysokości 500 zł, która to kwota jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu odwoławczego. Sąd I instancji nie uznał natomiast za zasadne i celowe przyznania na rzecz skarżących jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Z argumentacji zawartej we wniosku o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej wynika bowiem w istocie, że oczekują wynagrodzenia za trudną sytuację życiową, w jakiej się znaleźli. Tego rodzaju argumentacja jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe WSA w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł (pkt 3 sentencji wyroku), natomiast na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. oddalił wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli K. T. i I. T. zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktu 4 w zakresie oddalającym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. W obu skargach kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w zakresie nieprzyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, mimo że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a od czasu wniesienia odwołania do dnia wydania decyzji organ nie wykonał żadnych czynności, nie informując skarżących mimo takiego obowiązku o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy, zaś wydanie decyzji nastąpiło dopiero po wezwaniu organu do zaprzestania naruszeń prawa. W oparciu o powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i o przyznanie na ich rzecz od SKO sumy pieniężnej w kwocie 500 zł oraz - w zależności od końcowego wyniku spraw - o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego bądź przyznanie pełnomocnikowi skarżących kosztów udzielenia pomocy prawnej z urzędu. Uzasadnienia wniesionych skarg kasacyjnych zawierały tożsamą argumentację. Zdaniem strony skarżącej, okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. W sprawie występuje potrzeba zdyscyplinowania organu odwoławczego, któremu rozpatrzenie sprawy nie tylko zajęło znacznie więcej czasu niż przewiduje to ustawa, lecz także nie informował on o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz nie informował o nowym terminie załatwienia sprawy. Dopiero wezwanie organu do zaprzestania naruszeń prawa, zmobilizowało organ do działania. Suma pieniężna przyznawana na podstawie tego przepisu na rzecz skarżących ma charakter dyscyplinujący, prewencyjny i kompensacyjny. W niniejszej sprawie przyznanie jej uznać należy za celowe, gdyż z jednej strony stanowiłaby ona jasny przekaz dla organu odwoławczego, że jego działanie jak w sprawie niniejszej jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, z drugiej rekompensowałaby skarżącym czas i negatywne emocje związane z oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie (a kwestia otrzymania pomocy społecznej jest dla skarżących sprawą życiową), czas poświęcony na ponaglanie organu oraz dopytywanie się o stan sprawy, a wreszcie stanowiłaby ona dla skarżących symboliczny, lecz realny dowód zasadności ich oczekiwań, co do konieczności rozpoznawania spraw administracyjnych w terminach w ustawie przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a istota podniesionego w nich zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej jest zatem jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji). Wskazać w tym miejscu należy, że przyznanie sumy pieniężnej przewidują także inne unormowania, w tym art. 154 § 7 P.p.s.a. Odnotować należy również regulacje zawarte w przepisie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1259). Do tej dziedziny należy także przepis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Z unormowaniami tymi są zaś powiązane przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), w tym zwłaszcza przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ich wspólną cechą jest cel, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości w postępowaniach prowadzonych przez organy państwa. Wprowadzone tymi przepisami środki zwalczania bezczynności, mimo podobieństwa, powinny być jednak stosowane z uwzględnieniem odrębności charakteryzujących poszczególne unormowania. Jest oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., jako odszkodowania. Nie można także utożsamiać tej instytucji z przyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Postępowania te różnią się przedmiotem. Skarga na bezczynność z art. 149 P.p.s.a. dotyczy postępowanie administracyjnego. Skarga składana w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odnosi się do postępowania sądowego, prokuratorskiego i komorniczego. Zasadnicza różnica polega jednak na czymś innym. W przeciwieństwie do art. 12 ust. 4, suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, cel skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy zostanie osiągnięty poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł. Ocena ta nie została skutecznie podważona i zasługuje na pełną aprobatę. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 19 lipca 2016 r., I OZ 705/16 suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością postępowania. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a., możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16, z 16 maja 2017 r., I OSK 798/17). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że z treści skargi zawierającej jednozdaniowy wniosek o przyznanie odszkodowania nie wynikało, aby skarżący doznali w związku z przewlekłością postępowania organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Co więcej, tak sformułowany wniosek stwarzał trudności w ustaleniu, co jest przedmiotem zgłoszonego żądania - czy przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., czy innego rodzaju rekompensaty pieniężnej, względnie odszkodowania o charakterze cywilnoprawnym. Sąd I instancji przyjął, że chodzi o sumę pieniężną z art. 149 § 2 P.p.s.a. i że skarżący w istocie oczekują wynagrodzenia za trudną sytuację życiową w jakiej się znaleźli. To uzasadnienie Sądu nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone, zaś argumentacja przedstawiona w tej skardze, a odnosząca się do zrekompensowania skarżącym czasu poświęconego na ponaglanie organu oraz dopytywanie się o stan sprawy i negatywnych emocji związanych z oczekiwaniem na wydanie decyzji w sprawie, była odmienna od zawartej we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Na tym etapie postępowania nie mogła ona zostać uwzględniona, tym bardziej, że była ogólnikowa i nie zawierała uprawdopodobnienia podnoszonych okoliczności, przez co nie poddawała się sądowej weryfikacji. Zatem w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd meriti art. 149 § 2 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skarg kasacyjnych na podstawie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.