V SA/Wa 1610/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu środków Funduszu oraz nakazu zwrotu środków Funduszu; oddala skargę. Przedmiotem skargi Województwa [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] odmawiającą odstąpienia od żądania zwrotu środków Funduszu oraz nakazująca zwrot środków Funduszu. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniach od 5.11.2012 r. do 9.11.2012 r. Fundusz przeprowadził kontrolę problemową w Samorządzie Województwa [...] w zakresie realizacji przez Województwo w roku 2011 ustawowego zadania, tj. dofinansowania robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), dotyczących obiektów służących rehabilitacji, w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w realizacji umowy nr [...] z dnia [...].05.2009 r., polegające na niespełnieniu przez beneficjenta warunku o rozpoczęciu działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie 6 miesięcy od dnia zakończenia robót budowlanych w obiekcie, zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia oraz obowiązku, określonego w § 3 ust. 8 ww. umowy, dotyczącego złożenia końcowego potwierdzenia zakończenia zadania w terminie 180 dni od dnia zakończenia określonego w umowie zadania, skutkujące obowiązkiem zwrotu przez Stronę środków Funduszu w wysokości 1.000.000,00 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił odstąpienia od żądania zwrotu środków Funduszu oraz nakazał zwrot środków Funduszu w wysokości 1.000.000,00 zł. Od powyższej decyzji odwołało się Województwo [...]. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniały nieprawidłowości dotyczące wykonania w terminie zadania wyznaczonego umową z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] zawartą pomiędzy Samorządem Województwa [...] a beneficjentem - Fundacją "[...]", dotyczącą budowy [...], a w szczególności przygotowania oraz wykonania warstw wstępnych posadzek, ścian, sufitów, wykonania powierzchni zewnętrznych, prac wykończeniowych branży ogólnobudowlanej. Podkreślił, iż Fundacja nie wywiązała się z obowiązku rozpoczęcia działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w terminie sześciu miesięcy od określonego ww. umowie dnia zakończenia robót budowlanych - 9 grudnia 2011 r. Obowiązek ten wynikał z § 3 ust. 8 umowy, dotyczącego złożenia końcowego potwierdzenia zakończonego zadania w terminie 180 dni od dnia zakończenia określonego w umowie zadania oraz z § 9 ust. 1 ww. umowy, w związku z § 9 ust. 2 pkt 9a lit. c rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia zadań samorządu województwa, które mogą być dofinansowane ze środków PFRON. Podkreślił również, że z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wynika, iż Fundacja "[...]" nie złożyła w terminie 180 dni od określonego w umowie dnia zakończenia zadania (tj. do 9 czerwca 2012 r.), końcowego potwierdzenia zakończenia zadania zawierającego dokumentację fotograficzną, protokołu dopuszczenia urządzenia dźwigowego do eksploatacji, dokumentu potwierdzającego dopuszczenie obiektu do użytkowania, zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych do czego była zobowiązana zgodnie z § 3 ust. 8 ww. umowy, tym samym doszło do nieprawidłowości przy wywiązywaniu się z umowy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i zaistniała podstawa wynikająca z art. 49e ust. 1-2 ustawy o rehabilitacji, aby Fundusz wystąpił z żądaniem zwrotu przyznanych Województwu środków. Organ odwoławczy zauważył, iż z ww. umowy wynika, że Województwo posiada względem Fundacji "[...]" prawne zabezpieczenie przekazanych środków, co wynika z § 9 ust. 3 przedmiotowej umowy. Minister odnosząc się do zarzutu strony, iż przepis art. 49e ust. 1-2 ustawy o rehabilitacji, nie może mieć w przedmiotowym postępowaniu zastosowania, gdyż dotyczy sprawy wszczętej przed dniem wejścia w życie ww. przepisu, czyli przed dniem 1 stycznia 2009 r., wyjaśnił, iż stosunek prawny pomiędzy stroną a Fundacją "[...]" powstał w dniu zawarcia umowy nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., a nie w dniu 28 listopada 2008 r., kiedy to Fundacja złożyła wniosek o dofinansowanie. Podniósł, że samo złożenie wniosku nie tworzyło bowiem wzajemnych praw i obowiązków, stwierdzone nieprawidłowości nie dotyczą złożonego wniosku, lecz odnoszą się do obowiązków wynikających z zawartej w 2009 r. umowy. Natomiast przekazanie środków Funduszu na rzecz Województwa [...] wg algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, które następnie zostały przyznane i wypłacone Fundacji, miało miejsce w latach 2009 - 2010, czynności kontrole stwierdzające nieprawidłowości w wydatkowaniu przez Województwo środków Funduszu miały miejsce w dniach 5-9 listopada 2012 r. Organ odwoławczy podkreślił, że wymienione stosunki prawne miały miejsce po 1 stycznia 2009 r., co jego zdaniem oznacza, że przepis art. 49e ustawy o rehabilitacji będący podstawą żądania zwrotu środków, znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. mocą art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące Województwo zarzuciło naruszenie: 1. art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1652) w zw. z art. 49e ust. 1-2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.), który nie może w tym przypadku stanowić podstawy prawnej zwrotu dofinansowania, a PFRON nie ma podstaw do żądania zwrotu kwoty wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. 2. art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.), polegających na ich błędnej wykładni i uznaniu, że przepisy te stanowią wystarczającą podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przekazanych samorządowi województwa na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, podczas gdy nie dotyczą one w żadnym zakresie zwrotu środków. 3. art. 104 k.p.a w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., polegających na przyjęciu, że przepis art. 104 k.p.a. zastosowany na podstawie art. 66 ustawy o rehabilitacji stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o zwrocie środków, podczas gdy przepis ten jest jedynie przepisem regulującym formę załatwienia sprawy administracyjnej, a brak jest przepisu prawa materialnego, który w przedmiotowych okolicznościach stanowiłby podstawę do wydania decyzji. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że decyzja organu II instancji dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydana została bez podstawy prawnej. 4. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., polegających na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo iż przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania w sprawie. 5. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, polegających na zaniechaniu uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie przyjęcia wyjaśnień powstania opóźnień w realizacji zadania, wynikających z przyczyn niezależnych od Fundacji, związanych ze specyfiką przedsięwzięcia inwestycyjnego, obejmującego zarówno jego istotę, czyli cel i potrzeby, na które odpowiada, jak również sposób organizacji oraz uwarunkowania typowo zewnętrzne, związane ze zmianami przepisów prawa i współpracą z różnymi podmiotami i instytucjami zaangażowanymi w projekt, a także faktu wyeliminowania wszystkich przyczyn będących podstawą żądania zwrotu środków, a w szczególności rozpoczęcia w dofinansowanym obiekcie działalności w zakresie rehabilitacji osób niepełnosprawnych. 6. przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania przez organy I i II instancji, naruszające zapisy art. 35 § 3 k.p.a., przy założeniu zastosowania w sprawie art. 49e ustawy o rehabilitacji, stawia Województwo w bardzo niekorzystnej sytuacji, gdyż zwrotu wypłaconych środków w ramach umowy Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., należałoby dokonać wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od dnia otrzymania tej kwoty przez Fundację do dnia wpłaty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca przyjął bowiem, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu tj. braku materialnej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu środków przez województwo , którego uwzględnienie musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ). Materialną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 49 e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 127 poz. 721 ze zm. ), zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Przepis art. 49e został dodany do ustawy o rehabilitacji ustawą z 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Ustawa z 5 grudnia 2008 r. zawiera dwa przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 6 ustawy z 5 grudnia 2008 r., do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 7 powołanej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. Dopiero od daty wejścia w życie art. 49e ustawy o rehabilitacji została ustanowiona podstawa prawna wydawania przez Prezesa Zarządu Funduszu (reprezentującego Fundusz na zewnątrz) decyzji o zwrocie przekazanej kwoty. Przed 1 stycznia 2009 r. takiej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji nie było. Przed tym dniem sprawy te były rozpatrywane przez sądy powszechne, jako sprawy cywilne o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia z powództwa Funduszu. Dla ukształtowania stosunku prawnego , o którym mowa w wyżej zacytowanym przepisie , bez znaczenia jest w jakiej dacie został złożony przez Fundację "[...]" wniosek o dofinansowanie. W ocenie Sądu "stosunek prawny" pojmuje się jako stosunek zachodzący pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami, polegający na tym, że norma prawna wyznacza jakiemuś podmiotowi określone zachowanie wobec innego podmiotu. W sprawie niniejszej dwa podmioty powiązane kontrolowanym stosunkiem prawnym to Fundusz i samorząd wojewódzki .Stosunek prawny między nimi powstał na skutek przekazania w roku 2009 w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji przez Prezesa Zarządu Funduszu, środków Funduszu m.in. na dofinansowanie obiektów budowlanych służących niepełnosprawnym. Zauważyć trzeba, że przekazanie środków wg algorytmu stanowi czynność realizacji prawa, bowiem sam stosunek prawny został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa, tj. w szczególności przepisami ustawy o rehabilitacji oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym ( Dz. U. Nr 88 poz. 808 ze zm.). Natomiast normy prawne wyznaczające samorządowi wojewódzkiemu określone zachowanie się wobec Funduszu oraz wyznaczające Funduszowi określone obowiązki wobec samorządu, to obowiązujące w dacie przekazania środków przepisy ustawy o rehabilitacji i przepisy ustawy o finansach publicznych. To w świetle tych przepisów należy oceniać prawidłowość działania samorządu wojewódzkiego co do środków Funduszu przekazanych w roku 2009 , zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o rehabilitacji. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z 5 grudnia 2008 r. ograniczenie stosowania nowych przepisów, w powiązaniu z treścią art. 49e ustawy o rehabilitacji nie dotyczą sprawy niniejszej, gdyż z treści umowy o dofinansowanie robót budowlanych , zawartej w dniu [...] maja 2009 r. pomiędzy Województwem [...] a Fundacją "[...]". w sposób jednoznaczny wynika, dofinansowanie następuje ze środków przekazanych przez PFRON na rok 2009 na dofinansowanie zadań , o jakich mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji . Należy też wskazać, że stanowisko to jest zgodne poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w uzasadnieniach wyroków z dnia 14.01.2015 r. Sygn. akt II GSK 2186/13 i z dnia 10.06.2015 r. II GSK 1027/14. Przechodząc do oceny merytorycznej czy w sprawie niniejszej zaszły okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu dofinansowania to należy wskazać, że między stronami bezsporne jest, że Dom Jubileuszowy rozpoczął działalność ze znacznym opóźnieniem i beneficjent nie wykonał zobowiązania do oddania domu do użytkowania, zgodnie z umową z dnia 14 maja 2009 r. i zmieniającymi ją aneksami .Jest też bezsporne, że rozpoczął on działalność w okresie późniejszym. W ocenie Sądu jest więc bezsporne, że wystąpiła nieprawidłowość, o jakiej mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji . Trzeba też zwrócić uwagę na fakt, iż treść powyższego przepisu : "Środki Funduszu podlegają zwrotowi" nie pozostawia wątpliwości, że nie jest on uznaniowy, fakultatywny, że możliwe jest wydanie decyzji innej niż nakazującej zwrot środków. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej swobody – w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazanych w art. 492 ust. 1 musi być wydana decyzja nakazująca zwrot środków. Dlatego też niezrozumiałym jest orzeczenie o odmowie odstąpienia zwrotu środków. Ani strona formułując to żądanie, ani organ orzekając w tym przedmiocie nie wskazują podstawy prawnej do swojego wniosku ( strona) czy rozstrzygnięcia ( organ). O braku podstaw prawnych do żądania odstąpienia mowa jest zresztą w uzasadnieniu decyzji . Powyższa nieprawidłowość de facto nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia - jego przedmiotem jest orzeczenie o obowiązku zwrotu środków i pełnię rozstrzygnięcia w tym zakresie decyzja Prezesa PFRON zawiera. Należy więc uznać, że zawarcie w sentencji decyzji rozstrzygnięcia o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu środków Funduszu jest nieprawidłowością, która nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Trzeba też zwrócić uwagę na fakt, iż Województwo w zawartych z Fundacją umowach zastrzega prawo do żądania zwrotu środków w przypadku całkowitego lub częściowego niewykonania umowy (§ 7 umowy z 14.05.2009 r., od Aneksu nr 3 z 24.03.2010 r. § 6 ). Może więc odzyskać środki zwrócone do PFRON. Nie są także zasadne zarzuty dot. zawarcia w podstawie prawnej decyzji organu II instancji jedynie przepisów proceduralnych tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. Z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Należy wskazać, że jest to decyzja organu II instancji rozstrzygająca w przedmiocie odwołania, decyzja organu I instancji zawiera zaś prawidłowe wskazanie podstawy materialnoprawnej decyzji tj. art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji. Ustosunkowanie się do zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi poglądu , iż przyjęte rozwiązania ustawodawcze są niekorzystne dla jednostek samorządu terytorialnego nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego, który został zacytowany powyżej. Również podnoszona kwestia przewlekłości postępowania odwoławczego nie może mieć wpływu na treść wyroku. Należy podkreślić, że od obowiązku zapłaty odsetek strona może zawsze się uchronić wpłacając należność przed rozstrzygnięciem ostatecznym. Nie pozbawi to strony prawa do odwoływania się, zwłaszcza jeśli uczyni zastrzeżenie, że zapłata należności nie stanowi uznania zasadności roszczenia. Z tych wszystkich względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.