II SA/Kr 1395/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi PHPU "[...]" spółki z o.o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 3 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Burmistrz B. decyzją z dnia 20 lipca 2009 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla W.S. oraz F.S. na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w B. Pismem z dnia 22 maja 2015 r. Przedsiębiorstwo Handlowo - Produkcyjno – Usługowe [...] Sp. z o. o. w B. wniosło o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zwróciło się do wnioskodawcy o uzupełnienie złożonego wniosku m.in. poprzez udzielenie i przedstawienie dowodów na okoliczność daty nabycia przez Spółkę lub jej poprzednika nieruchomości wymienionych we wniosku z dnia 22 maja 2015 r., będących w użytkowaniu Spółki. W piśmie z dnia 29 czerwca 2015r. Przedsiębiorstwo Handlowo - Produkcyjno -Usługowe [...] Sp. z o. o. wyjaśniło, iż wnioskodawca stał się użytkownikiem nieczystym nieruchomości składającej się z działek o nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] , położonych w B. na mocy umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego sporządzonej 28 lipca 2011 r. Natomiast działki o nr [...] ,[...] ,[...] stanowią własność osób fizycznych i są dzierżawione przez wnioskodawcę na mocy umowy dzierżawy, sporządzonej 1 lipca 2005r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Spółki, postanowieniem z dnia 21 lipca 2015r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia 20 lipca 2009 r. [...] Na skutek wniosku Przedsiębiorstwa Handlowo - Produkcyjno - Usługowego "[...] " Sp. z o. o. w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia 3 września 2015r. sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wnioskodawca hipotetycznie mógłby być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 lipca 2009 r. i okoliczność taka mogłaby być przedmiotem analizy, w sytuacji, gdyby w tej dacie był właścicielem lub też użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy. Dla stwierdzenia nieważności istotny jest, bowiem stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W dacie wydania decyzji przez Burmistrza B. tj. 20 lipca 2009 r. wnioskodawca nie był jednak właścicielem ani też użytkownikiem wieczystym żadnej z nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki nr [...] w B. Stał się użytkownikiem wieczystym dopiero 28 lipca 2011 r., a w odniesieniu do części działek nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe, a jedynie uprawnienia o charakterze obligacyjnym, wynikające z zawartej umowy dzierżawy. Trudno jest przyjąć, że późniejsze nabycie nieruchomości daje podstawę do kwestionowania wcześniejszych decyzji, wydanych na rzecz innych podmiotów. Przedsiębiorstwo Handlowo - Produkcyjno - Usługowe [...] Sp. z o. o. nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 lipca 2009 r. i wobec tego nie ma też legitymacji do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Pojęcie strony zostało określone w art. 28 k.p.a.. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określanemu podmiotowi przysługuje status strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie tego przepisu utrzymano w mocy wcześniejsze postanowienie SKO. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przedsiębiorstwo Handlowo - Produkcyjno - Usługowe [...] Sp. z o. o., zarzucając mu - istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 61 a § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dn. 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. - dalej k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, iż Spółka nie posiada przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie; - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w treści art. 8 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zawsze krąg stron postępowania zwykłego oraz postępowania o stwierdzenie nieważności się pokrywa. Stroną postępowania nieważnościowego może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Całkowicie błędnym jest zatem wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżanego postanowienia w oparciu o przepis art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. i badania istnienia interesu prawnego strony w oparciu jedynie o przepisy obowiązujące w stanie prawnym na dzień wydania decyzji Burmistrza B. z 2009 r. Spółka, począwszy od 28.07.2011 r. do dnia dzisiejszego jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości składających się działek o nr: [...] ,[...] ,[...] oraz [...] , a dodatkowo, jak już wcześniej wspomniano jest dzierżawcą działek o nr [...] ,[...] oraz [...] . Wszystkie działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu położonego na działce [...] . Dodatkowo wskazano, że Starosta B. decyzją z dnia 3.09.2008 r. nr [...] udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju drobiu w obiekcie zlokalizowanym przy ul. [...] w B. , położonym na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... oraz [...] . W decyzji tej określone zostały m.in. dopuszczalne dla tej działalności poziomy hałasu w środowisku a także wymagania w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji. Wydanie przez Burmistrza B. w 2009 roku przedmiotowej decyzji, ustalającej istnienie zabudowy mieszkaniowej w ścisłym sąsiedztwie zakładu Spółki- mając na uwadze treść art. 113 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska - stoi w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w w/w decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. Wbrew twierdzeniom przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Spółka posiada przymiot strony i jest uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Spółka jest, bowiem - na dzień złożenia stosownego wniosku - użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością nr [...] , a z uwagi na specyfikę i przedmiot działalności Spółki oraz związane z nią immisje na nieruchomości sąsiednie, rozstrzygnięcie podjęte w treści przedmiotowej decyzji Burmistrza B. z 2009 roku, przewidujące istnienie zabudowy mieszkalnej w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu Spółki wpływa w sposób istotny na sposób i możliwość korzystania przez Spółkę z nieruchomości będących w jej użytkowaniu wieczystym i dzierżawie. Na marginesie wskazano, że stosownie do stanowiska prezentowanego przez doktrynę, a także orzecznictwo sądowoadministracyjne, w przypadku gdy organ administracji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej z uwagi na brak legitymacji strony, nie zwalania go to z obowiązku - w przypadku stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w treści art. 156 k.p.a. - wszczęcia stosownego postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonawszy kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów należało dojść do wniosku, że, jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest, zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Legitymację do żądania wszczęcia takiego jak przedmiotowe postępowanie ma, bowiem każdy, kto ma interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych też przyczyn krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. W każdej zatem sprawie kwestię legitymacji procesowej należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Skarżąca spółka nie była stroną postępowania administracyjnego dotyczącego inwestycji na działce nr [...] w B. zakończonego decyzją z 2009 r. Dopiero dwa lata później tj. 28 lipca 2011 r. spółka nabyła użytkowanie wieczyste działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy pozostawała wówczas i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Skarżąca spółka nabyła użytkowanie wieczyste wymienionych działek wraz ze swego rodzaju "obowiązkiem znoszenia" uprawnień i obowiązków właścicieli innych nieruchomości, wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. Zauważyć trzeba, że także poprzednicy prawni spółki nie byli stronami w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Oczywiście - jak już wcześniej wskazano - możliwa jest sytuacja, w której krąg stron postępowania nieważnościowego nie będzie pokrywał się z osobami legitymowanymi do występowania w charakterze strony w postępowaniu zwykłym. Takich okoliczności jednak skarżący nie wykazał. W szczególności nie spełnia tego warunku podnoszony w skardze argument, że decyzja ma wpływ na "funkcjonowanie zakładu wnioskodawcy" i godzi w racje ekonomiczne czy gospodarcze, związane w szczególności z treścią tzw. pozwolenia zintegrowanego. Tego rodzaju argumenty przemawiają za przyznaniem stronie wyłącznie interesu faktycznego. Wynika to z istoty pozwolenia zintegrowanego, które nie rodzi praw do terenu ani nie daje ekspektatywy uruchomienia zakładu. Podmiot korzystający ze środowiska posiadający instalacje przemysłowe uzyskuje warunki w postaci pozwolenia środowiskowego zintegrowanego (zastępujące cząstkowe pozwolenia środowiskowe). W pozwoleniu ustala się warunki emisji na zasadach określonych dla pozwoleń: na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wodnoprawnego, na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz na wytwarzanie odpadów. Organ właściwy do wydania pozwolenia, co najmniej raz na 5 lat dokonuje analizy wydanego pozwolenia zintegrowanego. Pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a wydanym pozwoleniem zintegrowanym i funkcjonowaniem zakładu istnieje jedynie związek o charakterze faktycznym (skarżący twierdzi, że decyzja szkodzi jego interesom), a nie jest to wynikająca z prawa materialnego potrzeba ochrony praw prowadzącego działalność zakładu. Jeżeli chodzi o dzierżawę działek nr [...] ,[...] ,[...] , to w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że interes prawny upoważniający do udziału w postępowaniu planistycznym, czy dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dzierżawcy nie przysługuje. Oczywiście dzierżawca też może mieć interes w kwestionowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, z tym że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela czy użytkownika wieczystego, nie jest jednak w tym postępowaniu prawnie chroniony. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do uczestnictwa w ww. postępowaniu, w tym kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1787/10 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Powołany przez skarżącego na rozprawie wyrok NSA z 5 września 2014 r. sygn. II OSK 602/13 również nie przemawia za uwzględnieniem skargi. W wyroku tym stwierdzono: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena, czy wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy w każdym przypadku do organu administracji publicznej właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest wystarczającym ustalenie przez właściwy organ, że żądający wszczęcia postępowania nie brał udziału w charakterze strony w postępowaniu zwykłym, bowiem okoliczność ta nie przesądza jeszcze o braku legitymacji czynnej po stronie podmiotu żądającego ochrony w nadzwyczajnym trybie postępowania. Mogą być to następcy prawni podmiotów, które brały udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, które zostało zakończone dotychczasową decyzją, ale i takie podmioty, które zostały pominięte w tamtym postępowaniu bez ich winy, pomimo iż służy im przymiot strony, bądź też podmioty, które po wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym nabyły takie uprawnienia, które skutkują uzyskaniem przez nie statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, to organ na nowo samodzielnie ustala krąg stron postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony powinna nastąpić tylko do przypadku, gdy brak tego przymiotu jest oczywisty i nie budzi wątpliwości już na etapie wstępnym. Bezcelowe jest bowiem wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wówczas, gdy już z samej treści żądania niewątpliwie wynika brak po stronie podmiotu interesu prawnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. dotyczy sytuacji, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, nie powołuje się na własny interes prawny lecz występuje w interesie osób trzecich, albo istnieje wyraźny przepis prawa, z którego wynika jednoznacznie brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. W sytuacji, gdy okoliczność braku przymiotu strony nie jest bezwzględnie pewna, wówczas ze względu na ochronę jednostki żądającej wszczęcia postępowania nieważnościowego, wszelkie wątpliwości powinny być rozważane w toku postępowania wyjaśniającego, co wymaga wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 3 K.p.a., stwarzającego możliwość zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W przypadku ustalenia we wszczętym postępowaniu, że wnoszący podanie nie posiada interesu prawnego, wszczęte postępowanie musi zostać umorzone". W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zastosowało się do treści tego wyroku. Już, bowiem na etapie wstępnym tj. w momencie wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy było oczywiste, że pochodzi on od podmiotu nieposiadającego przymiotu strony w sprawie nieważności. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wyraźnie na to wskazuje. Kolegium nie przyjęło założenia, że krąg stron w postępowaniu nieważnościowym jest tożsamy z postępowaniem zwykłym, lecz oceniło sytuację prawną wnioskodawcy pod kątem przysługiwania mu interesu prawnego w żądaniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Prawidłowo, zatem na zasadzie art. 61 a § 1 kpa odmówiono wszczęcia postępowania. Z kolei zarzut, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji administracyjnej z uwagi na brak legitymacji strony, nie zwalania organu administracji publicznej z obowiązku - w przypadku stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanek określonych w treści art. 156 k.p.a. - wszczęcia stosownego postępowania z urzędu wychodzi poza granice niniejszej sprawy. Jej przedmiotem jest jedynie badanie legitymacji strony skarżącej do występowania w sprawie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponieważ już na tym wstępnym etapie postępowania ustalono brak legitymacji po stronie skarżącej spółki, Kolegium nie przeszło do etapu badania decyzji pod kątem przesłanek nieważności, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związany granicami sprawy, również nie mógł badać tych przesłanek. Biorąc powyższe pod uwagę należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.