I OSK 2255/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3041/15 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3041/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] Prezydium Rady Narodowej m. Poznania Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. K., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. Poznania Kw. [...], o powierzchni 209 m², stanowiącej własność tabularną A.P. Decyzją z dnia [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania A.P. od powyższego orzeczenia, zaskarżone orzeczenie utrzymała w mocy. Pismem z dnia 24 lutego 2000 r. J.F. będąca spadkobiercą byłej właścicielki ww. nieruchomości, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarówno ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] jak i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]. J.F. złożyła skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/12 uchylił zarówno decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...], jak i poprzedzającą tę decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu zakończonym decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] materialnoprawną podstawę wywłaszczenia stanowił przepis art. 3. ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), dalej: u.z.t.w.n., zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Annę Przybylską wywłaszczono zatem na zasadach ogólnych. Organ nadzoru pominął to, że w decyzji z dnia [...] Odwoławcza Komisja do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymała w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji i jednocześnie zmieniła podstawę materialną wywłaszczenia, wskazując przepis art. 47 u u.z.t.w.n. Z przepisu tego wynikało, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu. Przepis art. 47 umożliwiał zatem wywłaszczenie nieruchomości w trybie szczególnym i przewidywał zupełnie inne przesłanki wywłaszczenia, niż przepis art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Organy rozpatrujące sprawę w trybie nadzoru pominęły to, że na etapie postępowania odwoławczego Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych orzekła w innej sprawie, niż sprawa załatwiona w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] Organy nie oceniły konsekwencji prawnych takiego sposobu orzekania przez organ odwoławczy w sprawie wywłaszczeniowej z punktu widzenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy nie wypowiedziały się również, co do legalności wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych w sytuacji, gdy wnioskujący o wywłaszczenie i organ wywłaszczający w 1961 r. jako zadania tego rodzaju uznali sprzedaż nieruchomości i potrzebę uregulowania stanu prawnego zabudowanego gruntu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z pisma Prezydium Rady Narodowej m. Poznania Wydziału Finansowego z dnia 16 maja 1961 r. wynika, że w sprawie przeciwko właścicielce zapadł wyrok Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu niekorzystny dla Skarbu Państwa i toczy się postępowanie rewizyjne przed Sądem Najwyższym. W piśmie tym wskazano, że konieczne jest wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu przed rozpatrzeniem sprawy przez Sąd Najwyższy, gdyż w przeciwnym razie Skarb Państwa zostanie narażony na niepowetowane straty. Organy orzekające nie wyjaśniły, jakie znaczenie dla sprawy wywłaszczeniowej miało postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym, a później przed Sądem Najwyższym, w szczególności tego, czy organ wywłaszczeniowy winien zastosować art. 74 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 191 § 1 K.p.a. Poza tym organy nie oceniły tego, czy rzeczywistym celem wywłaszczenia nie była konieczność przejęcia przez Państwo nieruchomości A.P. aby uniknąć niekorzystnych konsekwencji sprawy sądowej. Organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym nie odniosły się również do tego, czy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych naruszała w sposób kwalifikowany prawo w zakresie formy rozstrzygnięcia, skoro decyzja ta zatwierdzała decyzję pierwszej instancji ze zmianą podstawy prawnej wywłaszczenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał już Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ przepisy dotychczasowe miały zastosowanie do zakończenia postępowania w pierwszej instancji sprawy wywłaszczeniowej (art. 191 § 1 K.p.a.). Odwoławcza Komisja do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych winna stosować przepisy K.p.a. Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1958 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. z 1958 r. Nr 24, poz. 100) należało rozumieć w ten sposób, że w postępowaniu przed Komisją mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 189 K.p.a.). Przepis art. 120 K.p.a. wskazywał rodzaje rozstrzygnięć, jakie wydawał organ odwoławczy. Minister nie ocenił, czy w sytuacji, gdy organ odwoławczy w 1962 r. dokonał wywłaszczenia w innym trybie niż organ wywłaszczeniowy, zastosowanie znajdował przepis art. 120 § 2 K.p.a., a organ winien wydać decyzję kasacyjną, a nie decyzję utrzymującą w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 120 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że Minister orzekając w obu instancjach naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji zauważył, że obecnie zgromadzone dowody świadczą o tym, że na nieruchomości miało miejsce wybudowanie budynku przez byłe władze okupacyjne. We wniosku o zwrot nieruchomości J. Fabis podała, że przy budowie domu przez A.P. został zgromadzony materiał budowlany i instalacyjny, który został w dużej mierze wbudowany w budynek przez okupanta. W piśmie z dnia 3 czerwca 1992 r. J. F. podała, że w 1940 r. okupant niemiecki przejął nieruchomość i przystąpił do wykończenia budowy rozpoczętej przez babkę skarżącej. Z wyceny sporządzonej 18 września 1962 r. wynika, że okupant wybudował na gruncie blok mieszkalny do stanu używalnego. Biegły ustalił, że na przełomie 1940/1941 r. okupant rozebrał wybudowaną część budynku – piwnice i parter i wybudował trzyklatkowiec. Biegły stwierdził, że stolarka drzwiowa, okna, ogrzewanie piecowe są typowo niemieckie. Budynek posiada instalacje elektryczną, oświetleniową o znakach i napisach niemieckich i typowo niemieckie balkony. Także wymiary cegły (25 cm) świadczą o tym, że jest to cegła niemiecka. Cegła polska była dłuższa (27 cm) i znajdowała się w murach wewnętrznych. Na budowę budynku przez okupanta wskazuje też wniosek wywłaszczeniowy. W odwołaniu sama A.P. podała, że okupant zburzył jej nieruchomość i na gruncie pobudował segment budynków, z których jeden stanowi jej własność. Obecny materiał dowodowy potwierdza, że wartość budowli w dacie wywłaszczenia przekraczała wartość gruntu. Z wyceny sporządzonej przez mgr. arch. W.W. z dnia 30 lipca 1960 r. wynikało, że wartość gruntu o pow. 209 m² wynosiła 17.765 zł. Z pisma Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu Wydział Finansowy z dnia 21 lipca 1961 r. wynika, że wartość nakładów na gruncie wynosiła 763.762 zł. Wobec tego wartość naniesień przewyższała wartość samego gruntu. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie znaczenie dla wyjaśnienia okoliczności związanych z wybudowaniem budynku przez okupanta może mieć wynik sprawy sądowej, o której mowa w piśmie Prezydium Rady Narodowej m. Poznań Wydział Finansowy z dnia 16 maja 1961 r., której to kwestii organ nadzoru nie wziął po uwagę. Sąd I instancji nakazał, by w ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił wskazane w wydanym wyroku zagadnienia i ocenił, jaki miały one wpływ na ważność decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] oraz decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1291/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od powyższego wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawowym zarzutem jaki postawił Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżącemu Ministrowi działającemu jako organ nadzoru jest to, iż nie dostrzegł on, że organ wywłaszczeniowy II instancji orzekł w innym przedmiocie, aniżeli organ wywłaszczeniowy I instancji. Zasadniczą kwestią w sprawie jest, jakie uprawnienia organowi odwoławczemu dawał art. 120 K.p.a. w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym w dacie wydawania orzeczeń wywłaszczeniowych (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168). Stanowił on w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydaje w tym zakresie nową decyzję, zaś w § 2 upoważnił organ do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami. Jak z przepisu tego wynika, organ odwoławczy mógł utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, jeśli uznał ją za zgodną z prawem lub ją uchylić i wydać nową decyzję w sprawie. W obu wypadkach przedmiot sprawy, jego podstawa prawna były określone przez organ I instancji i jeśli rozstrzygniecie organu I instancji wynikało z zebranego materiału dowodowego, organ odwoławczy mógł orzec na podstawie pkt 1 § 1 art. 120, zaś gdy wniosek organu I instancji był wadliwy, wbrew dokumentacji sprawy, a ta była wystarczająca do rozstrzygnięcia, organ odwoławczy miał do zastosowania pkt 2 § 1 art. 120 K.p.a. Jeżeli natomiast sprawa nie była wyjaśniona jak należy, z błędnie zakwalifikowanym przedmiotem, a postępowanie dowodowe nie mogło być przez organ odwoławczy przeprowadzone, wówczas organ ten mógł orzec na podstawie art. 120 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie żadnej z tych możliwości, jaką dawał art. 120 K.p.a. odwoławczy organ wywłaszczeniowy nie zastosował. Utrzymał natomiast orzeczenie wywłaszczeniowe w mocy, zmieniając jego podstawę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmiana podstawy prawnej decyzji przez organ odwoławczy jest oczywiście możliwa, w celu jej uściślenia czy poprawienia, jednak w ramach postępowania w przedmiocie prowadzonym przez organ I instancji. Nie może natomiast zmiana ta prowadzić do przekwalifikowania przedmiotu sprawy, zatem wydania rozstrzygnięcia odwoławczego w sprawie innej, aniżeli prowadzonej przez organ I instancji, tj. w sprawie nowej. Taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym, poddanym ocenie w trybie nadzoru w niniejszej sprawie, co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznań z [...] wywłaszczało nieruchomość od A.P. z uwagi na konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych z koniecznością sprzedaży nieruchomości, z czego wynikała potrzeba uregulowania jej stanu prawnego, a taki powód wywłaszczenia – dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych przewidywał art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Natomiast decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] zmieniała tę podstawę prawną na art. 47 u.z.t.w.n. Ten przepis pozwalał na wywłaszczenie nie dla takich celów, jakie wskazywał art. 3 u.z.t.w.n., a które można określić jako obronne, użyteczności publicznej czy mieszkaniowe, ale z zupełnie innej przyczyny, w takim katalogu się nie mieszczącej. Wywłaszczenie na podstawie art. 47 u.z.t.w.n. następowało, gdy wartość budowli wzniesionych na nieruchomości przez władze lub przedsiębiorstwa państwowe, a także przez okupanta przekroczyły wartość nieruchomości. W sprawie zmiany podstawy wywłaszczenia na art. 47 u.z.t.w.n. Komisja Odwoławcza dokonała z tego względu, że okupant niemiecki na nieruchomości A.P. wzniósł budynki przewyższające wartość gruntu. Zasadnie, zdaniem Sądu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nadzorczy, prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych pominął ten fakt, tj. wydanie przez organ odwoławczy – Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia – decyzji w innym przedmiocie sprawy, aniżeli orzekał organ I instancji. Przedmiotem bowiem było nie tylko wywłaszczenie, ale także jego podstawa prawna, zatem przyczyna, dla której dokonywano odjęcia prawa własności. W takim stanie Wojewódzki Sąd miał rację wskazując, aby w ponownym postępowaniu organ nadzoru zbadał czy sprawę w świetle art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n., skoro w takim przedmiocie prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe przez organ I instancji, a organ odwoławczy zmienił ten przedmiot wbrew uprawnieniom zawartym w art. 120 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność obu decyzji wywłaszczeniowych. Miasto Poznań wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując ocenę, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 3 u.z.t.w.n. i podając, że podstawą wywłaszczenia był art. 47 u.z.t.w.n., o czym świadczy wskazanie przez organ wywłaszczeniowy w podstawie art. 1, 14, 22 oraz niewymienienie art. 3 w uzasadnieniu. W piśmie uzupełniającym odwołanie Miasto Poznań podniosło, że nie można stwierdzić nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej, bowiem doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] W uzasadnieniu wskazał, że orzekając w niniejszej sprawie organ związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1792/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1291/13. Podstawą wywłaszczenia nieruchomości w przedmiotowej sprawie był art. 3 u.z.t.w.n., zgodnie którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. K., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. Poznania Kw. Nr [...], o powierzchni 209 m² było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przez organ wywłaszczeniowy. I taki cel podano we wniosku wywłaszczeniowym Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia [...], tj. konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych ze sprzedażą nieruchomości i w związku z tym potrzeba uregulowania stanu prawnego własności obiektu nabycia. Odnosząc się do zarzutu Prezydenta Miasta Poznania, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. K. dokonano na podstawie art. 47 u.z.t.w.n., a nie art. 3 tej ustawy, jak ocenił Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] organ wskazał, że brak jest podstaw do uznania zasadności takich twierdzeń skarżącego. Jak wynika z akt archiwalnych, organ wywłaszczeniowy stosował procedurę wywłaszczeniową w trybie art. 3 u.z.t.w.n., występując z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, przeprowadzając rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, a nie stosował szczególnego trybu wywłaszczenia, o jakim mowa w art. 47 u.z.t.w.n. Stan ten potwierdza uzasadnienie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...], w którym organ wskazał m.in., że przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa potwierdziła niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na cele wykonania zadań określonych w planach gospodarczych. Jak ustalił Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...], z pisma Prezydium Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru miasta Poznania z dnia 20.09.1960 r. skierowanego do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przewidziana w planie ogólnym zagospodarowania miasta pod zabudowę mieszkaniową miejską i wielokondygnacyjną. Tymczasem w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 30 maja 1961 r. na wywłaszczonej nieruchomości znajdował się już blok mieszkalny pobudowany wiele lat wcześniej przez okupanta. Biorąc pod uwagę powyższe, wywłaszczenie nieruchomości w celu regulacji stanu prawnego nie spełnia przesłanek wywłaszczeniowych art. 3 u.z.t.w.n. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich sytuacjach brak było podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie służy ona regulowaniu stanu prawnego, lecz umożliwieniu realizacji celu, który bez wywłaszczenia nie mógł być osiągnięty. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie związany jest oceną zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.02.2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.01.2014 r., sygn. akt I OSK 1291/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że w postępowaniu zakończonym decyzją wywłaszczeniową z dnia 30 maja 1961 r. materialnoprawną podstawę wywłaszczenia stanowił przepis art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n., zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczność publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Sąd ten orzekł, że A.P. wywłaszczono zatem na zasadach ogólnych. Powyższą argumentację potwierdził w wyroku z dnia 22.01.2014 r., sygn. akt I OSK 1291/13 Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie orzekającego organu, zarzuty Prezydenta Miasta Poznania, iż w przedmiotowej sprawie podstawę wywłaszczeniową stanowił art. 47 u.z.t.w.n., a nie art. 3 u.z.t.w.n., stanowią w istocie polemikę z ww. wyrokami sądu zapadłymi w przedmiotowej sprawie. Jak zatem wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...], wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 3 u.z.t.w.n. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, wydając decyzję z dnia [...] zmieniła podstawę prawną wywłaszczenia na art. 47 u.z.t.w.n., tym samym orzekła w innej sprawie niż zakończona w I instancji czym naruszyła art. 120 K.p.a. Ww. decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.01.2014 r., w którym wskazał, że organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w artykule 120 K.p.a. Sąd ten podkreślił, że przedmiotem było nie tylko wywłaszczenie, ale także jego podstawa prawna, a zatem przyczyna, dla której dokonywano odjęcia prawa własności. Organ II instancji orzekając w przedmiotowej sprawie rozstrzygał na podstawie kodeksu administracyjnego wg stanu na dzień orzekania i był związany art. 120 K.p.a. W związku z tym organ odwoławczy winien był wydać decyzję, w której utrzymywał w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchylał zaskarżoną decyzję w całości lub części i wydawał w tym zakresie nową decyzję. Natomiast zgodnie z § 2, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami. W niniejszej sprawie organ II instancji nie miał uprawnień do zmiany podstawy prawnej orzeczenia zapadłego w I instancji. Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] stwierdził, że przesłanki art. 47 u.z.t.w.n. dają podstawę do wywłaszczania nieruchomości nie ze względu na konieczność zrealizowania na niej określonego celu, lecz dla uregulowania na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości, na których wartość nakładów poczynionych przez władze okupacyjne lub instytucje państwowe albo przedsiębiorstwa państwowe przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Szczególność tej normy prawnej polegała przede wszystkim na tym, że o ile zabudowanie cudzego gruntu obiektem przenoszącym jego wartość legitymowało inwestora do zgłoszenia cywilnego roszczenia o nabycie prawa własności tego gruntu przed sądem powszechnym, o tyle zastosowanie tego przepisu nie wiązało się z przeprowadzeniem postępowania sądowego i nabyciem własności za cenę ekwiwalentną do jego wartości, lecz z zastosowaniem trybu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organ II instancji w decyzji z [...]mylnie powołał art. 120 K.p.a., bowiem zgodnie z art. 191 § 1 K.p.a. sprawa powinna być ukończona na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, stwierdził, że zarzut ten jest chybiony. Skarżący zacytował bowiem niepełne brzmienie ww. przepisu przejściowego. Zgodnie z art. 191 § 1 K.p.a. (Dz. U. 1960, Nr 30, poz. 168), sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie Kodeksu rozpoznawane będą aż do ich zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Miasto Poznań wniosło skargę na ww. decyzję Ministra z dnia [...]., w której zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] Uzasadniając zarzuty skargi podniosło, że bezspornym jest, że okupant pobudował budynek mieszkalny na nieruchomości zlokalizowanej w Poznaniu przy ul. K. W podstawie prawnej decyzji powołane zostały przepisy art. 1, art. 14 i art. 22 u.z.t.w.n. Minister Infrastruktury i Rozwoju sam podjął się interpretacji decyzji i doszedł do wniosku, na podstawie wstępu w uzasadnieniu, iż dodatkowo był to przepis art. 3 u.z.t.w.n. Z taką interpretacją skarżący nie zgadza się. W dalszej części uzasadnienia orzeczenia organ bowiem podaje, iż przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe wykazało, że na przedmiotowej nieruchomości okupant pobudował dom mieszkalny. Z powyższego wynika, że podstawą wywłaszczenia był art. 47 u.z.t.w.n. Skoro w podstawie prawnej decyzji nie powołano art. 3 ustawy, to hipotetycznie nie można przyjąć, iż ten przepis był podstawą wywłaszczenia. Znajdujące się w aktach archiwalnych dowody w postaci operatów szacunkowych potwierdzają, że wartość nakładów poczynionych przez okupanta przewyższa znacznie wartość nieruchomości. Zatem bez wątpienia uznać należy, że podstawą wywłaszczenia było tylko i wyłącznie spełnienie przesłanek wynikających z art. 47 u.z.t.w.n., który wszedł w życie krótko przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Za błędne należy uznać również stwierdzenie w zaskarżonych decyzjach, że wywłaszczenie nieruchomości przy ul. K. odbyło się na podstawie art. 3 ust. 1-2 u.z.t.w.n. i wskazanie, iż takie stwierdzenie zapadło w wyrokach z dnia 26 lutego 2013 r. i z dnia 22 stycznia 2014 r. Organ orzekający powołał się przy tym na art. 153 P.p.s.a. Dokładna analiza uzasadnień do wyroku pozwala stwierdzić, iż WSA i NSA uznał, iż zgromadzony materiał świadczy, że na przedmiotowej nieruchomości byłe władze okupacyjne wybudowały budynek. Skarżący podniósł, że Sąd uznał w wyrokach, potwierdzając stanowisko skarżącego, iż organy orzekające w sprawie o stwierdzenie nieważności nie wypowiedziały się również, co do legalności wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych, w sytuacji, gdy wnioskujący o wywłaszczenie i organ wywłaszczający w 1961 r. jako zadania tego rodzaju uznali sprzedaż nieruchomości przy ul. K. i potrzebę uregulowania stanu prawnego zabudowanego gruntu. Według art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. wywłaszczenie było dopuszczalne o ile zachodziła potrzeba realizacji jednego z wymienionych w nim celów, który mógł być zrealizowany wyłącznie przy wykorzystaniu wywłaszczanej nieruchomości. Zatem trudno jest się zgodzić ze stwierdzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż "brak jest podstaw do uznania zasadności twierdzeń skarżącego, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. K., dokonano na podstawie przepisu art. 47 ustawy z dnia 12.03.1958 r." Zdaniem skarżącego, skoro we wniosku z dnia 9 sierpnia 1960 r. o wywłaszczenie nieruchomości Prezydium podało jako cel wywłaszczenia regulacje stanu prawnego nieruchomości i jej sprzedaż, to trudno jest stwierdzić, że wystąpiła którakolwiek z przesłanej wynikających z treści przepisu art. 3 cytowanej ustawy z dnia 12.03.1958 r. Skarżący podniósł, że wydane w sprawie wyroki z dnia 26 lutego 2013 r. i z dnia 22 stycznia 2014r. zawierają wytyczne, którymi organ przeprowadzając ponownie postępowanie winien się kierować, a nie wskazania, że nieruchomość została wywłaszczona w trybie art. 3 u.z.t.w.n. Skarżący zarzucił, że pozbawione podstawy prawnej jest twierdzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż w przypadku stosowania art. 47 obowiązywały inne procedury wywłaszczenia niż w przypadku art. 3 u.z.t.w.n. Procedury w obu przypadkach były takie same. W każdym przypadku stosowania przepisu art. 47 ust. 1 u.z.t.w.n. organ ma obowiązek ustalenia, że istotnie wartość budowli lub nadbudowy przekracza wartość gruntu i niezależnie od tego, czy podlegał on czy też był wyłączony z obrotu. Ten warunek został spełniony w postępowaniu wywłaszczeniowym. Skarżący podniósł, że Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych oraz poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. K. z uwagi na rażące naruszenie prawa, ale w decyzji brak jest dowodu i wyjaśnienia, na czym to rażące naruszenie prawa miało polegać. Skarżący podniósł, że brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontrolowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. K.p.a., było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy: decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] oraz poprzedzające tę decyzję orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania – Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...], na mocy których orzeczono, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. K., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. Poznania Kw. [...], o pow. 209 m², stanowiącej własność tabularną A.P., są obciążone kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Orzekając w tym przedmiocie organ nadzorczy uznał, że obie wskazane wyżej decyzje wywłaszczeniowe wydano z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy wywłaszczeniowej (kwalifikowana wada decyzji przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), w konsekwencji czego, w sytuacji niewystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., należy stwierdzić ich nieważność. Sąd I instancji wskazał, że ocenę tę w całości podziela. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd ten wskazał, że istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, iż wskazanymi wyżej decyzjami organ nadzorczy orzekał w przedmiocie legalności decyzji wywłaszczeniowych ponownie, po tym jak jego wcześniejsze orzeczenia odmownie rozpatrujące wniosek następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/12, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1291/13. W powyższych wyrokach sądy obu instancji dokonały szczegółowej oceny kwestii prawnych, mających zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, które to oceny na zasadzie art. 153 P.p.s.a. wiązały zarówno organ nadzorczy przy ponownym orzekaniu w sprawie, jak i Sąd orzekający przy kontroli legalności decyzji obecnie zaskarżonych. Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że przy ponownym orzekaniu w sprawie organ nadzoru w sposób prawidłowy zastosował się do wskazanej wyżej normy, w pełni stosując się do wiążących go ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie tego Sądu, w powołanych wyżej wyrokach sformułowano następujące oceny prawne i wskazania dla organu co do dalszego postępowania nadzorczego: 1) Co do zasady w toku postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. niedopuszczalnym było dokonywanie przez organ odwoławczy zmiany materialnoprawnej podstawy wywłaszczenia nieruchomości, przyjętej przez organ wywłaszczeniowy I instancji. Dojście przez odwoławczy organ wywłaszczeniowy do wniosku o konieczności dokonania tego rodzaju zmiany, a zatem do wniosku, że postępowanie wywłaszczeniowe winno być prowadzone na innej podstawie materialnoprawnej niż ta, którą przyjął organ I instancji, winno było prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania na prawidłowej podstawie prawnej; 2) W rozpatrywanej sprawie organ wywłaszczeniowy I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, tj. na ogólnych zasadach wywłaszczeniowych, natomiast organ odwoławczy na podstawie art. 47 ustawy wywłaszczeniowej (uregulowanie wywłaszczeniowe o szczególnym charakterze). Wprawdzie przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki wywłaszczeniowe przewidziane przez ustawodawcę w art. 47 ustawy wywłaszczeniowej, co wynika z wyroku Sądu I instancji z dnia 26 lutego 2013 r., niemniej przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a to z racji zastosowania go dopiero na etapie odwoławczym, podczas gdy postępowanie przed organem I instancji, którego przedmiot ściśle determinuje przedmiot postępowania odwoławczego (za wyjątkiem wspomnianej wcześniej sytuacji, nie mającej miejsca w niniejszej sprawie, w której organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jak właściwy przedmiot inny), toczyło się na podstawie art. 3 ustawy. W tej sytuacji orzeczenie organu odwoławczego było co do zasady wadliwe, niemniej wadliwość ta nie musi być automatycznie kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wykluczenie takiej właśnie kwalifikacji wymaga jednakże jednoznacznego wykazania, że w dacie wydania odwoławczej decyzji wywłaszczeniowej spełnione zostały przesłanki do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na tej podstawie, w oparciu o którą wywłaszczono nieruchomość decyzją organu I instancji, tj. na podstawie art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. W tej sytuacji brak rażącego naruszenia przepisów wywłaszczeniowych przez organ odwoławczy zasadzałby się na tym, że pomimo dokonania przez ten organ oceny stanu faktycznego sprawy według niewłaściwej normy prawnej, tj. art. 47 ustawy, wydana przezeń decyzja odwoławcza byłaby co do rozstrzygnięcia prawidłowa, albowiem gdyby oceniał sprawę według norm właściwych, tj. art. 3 ustawy, wynik sprawy byłby taki sam (utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji). Dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy w takim właśnie zakresie jest zatem obowiązkiem organu nadzorczego przy ponownym orzekaniu w sprawie. Odnotować w tym kontekście należy wynikające z wyroku NSA doprecyzowanie (w stosunku do wyroku WSA) zakresu powtórnego postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie, do przeprowadzenia którego został zobowiązany organ nadzorczy, poprzez ograniczenie jego zakresu wyłącznie do zbadania dopuszczalności dokonanego wywłaszczenia w świetle przesłanek z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem zwolnienie organu z zaleconego przez tut. Sąd równoczesnego badania związku pomiędzy postępowaniem wywłaszczeniowym a sporem cywilnym, zawisłym przed wszczęciem tego postępowania pomiędzy Skarbem Państwa a właścicielem nieruchomości. W świetle jednoznacznych sformułowań zawartych w wydanych w sprawie wyrokach, nie może zdaniem Sądu I instancji znaleźć akceptacji argumentacja skargi, zmierzająca do wykazania, że decyzja wywłaszczeniowa organu I instancji pomimo nieścisłości w oznaczeniu podstawy prawnej jej wydania, była również decyzją wydaną na podstawie art. 47 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem kwestia nieuprawnionej zmiany podstawy prawnej orzekania na etapie postępowania odwoławczego w rzeczywistości nie miała miejsca. Dokonanie takiej oceny charakteru prawnego decyzji organu I instancji, opartej na przyjęciu, że charakter ten nie został jednoznacznie ustalony przez Sąd I instancji orzekający poprzednio, a w szczególności przez Naczelny Sąd Administracyjny, stałoby zdaniem Sądu orzekającego w sprawie w jawnej sprzeczności z brzmieniem uzasadnień wskazanych wyżej orzeczeń, a zatem prowadziłoby wprost do naruszenia art.153 P.p.s.a. Dobitną ilustracją braku możliwości podzielenia stanowiska skargi jest przywołanie w tym kontekście w szczególności konkluzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., w którym stwierdzono, co następuje: "Zasadnie Wojewódzki Sąd stwierdził, że organ nadzorczy, prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych pominął ten fakt, tj. wydanie przez organ odwoławczy – Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia – decyzji w innym przedmiocie sprawy, aniżeli orzekał organ I instancji. Przedmiotem bowiem było nie tylko wywłaszczenie, ale także jego podstawa prawna, zatem przyczyna, dla której dokonywano odjęcia prawa własności. W takim stanie Wojewódzki Sąd miał rację wskazując, aby w ponownym postępowaniu organ nadzoru zbadał, czy sprawę w świetle art. 3 ust. 1 ustawy, skoro w takim przedmiocie prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe przez organ I-szej instancji, a organ odwoławczy zmienił ten przedmiot wbrew uprawnieniom zawartym w art. 120 k.p.a.". 4. Odniesienie powyższych uwarunkowań do stanu faktycznego sprawy musi prowadzić do wniosku o wydaniu obu decyzji wywłaszczeniowych z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem w oczywisty sposób przewidziane w tym przepisie przesłanki wywłaszczeniowe nie zostały spełnione, co w wyczerpujący sposób wykazał organ nadzoru i czemu nie przeczy sama skarga, w której stwierdza się na str.5 (nienumerowanej), co następuje: "Zdaniem skarżącego skoro we wniosku z dnia 9 sierpnia 1960 r. o wywłaszczenie nieruchomości Prezydium podało jako cel wywłaszczenia regulacje stanu prawnego nieruchomości i jej sprzedaż, to trudno jest stwierdzić, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek wynikających z treści przepisu art. 3 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.". Ocenę organu w tym zakresie Sąd orzekający w pełni podzielił i przyjął za własną. Sąd ten wskazał, że trafnie organ przyjął, że w sytuacji, w której: a) przedmiotowa nieruchomość była przewidziana w planie ogólnym zagospodarowania miasta pod zabudowę mieszkaniową miejską i wielokondygnacyjną (pismo Prezydium Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru miasta Poznania z dnia [...], skierowanego do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej), b) w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] na nieruchomości tej znajdował się już blok mieszkalny pobudowany wiele lat wcześniej przez okupanta, to wywłaszczenie nieruchomości, nie mające na celu realizacji nowej inwestycji, spełniającej kryteria wskazane w art. 3 ust. 1 – 3 ustawy, a wyłącznie regulację stanu prawnego nieruchomości, tj. przejęcie na własność Skarbu Państwa, nie mogło spełniać przesłanek wywłaszczeniowych z art. 3 ustawy. W tej sytuacji, z racji niezaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, należało stwierdzić nieważność obu decyzji wywłaszczeniowych na zasadzie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., co też organ nadzoru uczynił. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Miasto Poznań zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości. Skargę kasacyjną oparło na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, i uznanie w niniejszej sprawie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku był związany wykładnią dokonaną wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/12 oraz wyrokiem NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1291/13, podczas gdy ww. orzeczenia WSA i NSA nie dokonały wiążących w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oceny prawnej i wykładni przepisów prawa, a jedynie wskazały kierunki pod jakimi organ administracyjny ma badać sprawę przy ponownym jej rozpatrywaniu (a więc nie dokonały wiążącej organy wykładni), 2) naruszeniu prawa materialnego, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 i 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, i uznanie w niniejszej sprawie, iż organy wywłaszczeniowe, tj. Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania - Urząd Spraw Wewnętrznych oraz Komisja Odwoławcza do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w postępowaniu wywłaszczeniowym (a następnie w wydanych orzeczeniach wywłaszczeniowych) dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. K. prowadziły postępowanie w oparciu o dwie różne podstawy prawne, tj. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 47 tejże ustawy, co stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy w rzeczywistości organy wywłaszczeniowe obu instancji w trakcie prowadzonego postępowania prowadziły postępowanie na podstawie jednej podstawy prawnej, tj. art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co wynika ze zgromadzonego w trakcie postępowania wywłaszczeniowego materiału dowodowego i dokumentów, w tym z opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego, 3) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 i 47 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, i uznanie w niniejszej sprawie, iż nawet przy założeniu, iż w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego organy wywłaszczeniowe, tj. Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania - Urząd Spraw Wewnętrznych oraz Komisja Odwoławcza do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych prowadziły postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie różnych przepisów prawnych (tj. odpowiednio art. 3 i art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), to doszło tym samym do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy zdaniem wnoszącego niniejszą skargę kasacyjną nawet przy założeniu, iż zmieniła się w trakcie postępowania wywłaszczeniowego podstawa prawna wywłaszczenia z art. 3 (przed organem I instancji) na art. 47 (organ II instancji) w/w ustawy, to nie doszło jednak do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. albowiem organ wywłaszczeniowy II instancji mógł zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonać zmiany podstawy prawnej prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, a tak dokonana zmiana nie jest rażącym naruszeniem prawa, 4) naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy w niniejszej sprawie przepis ten powinien mieć zastosowanie albowiem Miasto Poznań poczyniło na nieruchomości znaczne nakłady, w nieruchomości znajdują się lokale mieszkalne zamieszkiwane przez mieszkańców, nadto mieszkańcy nieruchomości złożyli wnioski o wyodrębnienie lokali a stwierdzenie nieważności wywłaszczenia uniemożliwi im nabycie praw do lokalu. Powołując się na powyższe podstawy Miasto Poznań wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] zostały wydane w całości niezgodnie z prawem i istnieją podstawy do ich uchylenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika uczestnicy postępowania E.K. Wnieśli oni o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Miasta Poznań na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku był związany wykładnią dokonaną wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/12 oraz wyrokiem NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1291/13, podczas gdy ww. orzeczenia WSA i NSA nie dokonały – zdaniem skarżącego kasacyjnie - wiążących w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oceny prawnej i wykładni przepisów prawa, a jedynie wskazały kierunki pod jakimi organ administracyjny ma badać sprawę przy ponownym jej rozpatrywaniu, a więc nie dokonały wiążącej organy wykładni. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, rozpoznając po raz pierwszy niniejszą sprawę Sąd I instancji w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/12 wskazał, że w postępowaniu zakończonym pierwszoinstancyjną decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] materialnoprawną podstawę wywłaszczenia stanowił przepis art. 3. ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), dalej: u.z.t.w.n. Organ nadzoru pominął to, że w decyzji drugoinstancyjnej z dnia [...] Odwoławcza Komisja do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymała w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji i jednocześnie zmieniła podstawę materialną wywłaszczenia, wskazując przepis art. 47 u u.z.t.w.n., który umożliwiał wywłaszczenie nieruchomości w trybie szczególnym i przewidywał zupełnie inne przesłanki wywłaszczenia, niż przepis art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Sąd rozpatrujący sprawę sygn. akt I SA/Wa 1792/12 w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy rozpatrujące sprawę w trybie nadzoru pominęły to, że na etapie postępowania odwoławczego Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych orzekła w innej sprawie, niż sprawa załatwiona w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] Organy nie oceniły konsekwencji prawnych takiego sposobu orzekania przez organ odwoławczy w sprawie wywłaszczeniowej z punktu widzenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wypowiedziały się również, co do legalności wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych w sytuacji, gdy wnioskujący o wywłaszczenie i organ wywłaszczający w 1961 r. jako zadania tego rodzaju uznali sprzedaż nieruchomości i potrzebę uregulowania stanu prawnego zabudowanego gruntu. Organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym nie odniosły się również do tego, czy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych naruszała w sposób kwalifikowany prawo w zakresie formy rozstrzygnięcia, skoro decyzja ta zatwierdzała decyzję pierwszej instancji ze zmianą podstawy prawnej wywłaszczenia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał już Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ przepisy dotychczasowe miały zastosowanie do zakończenia postępowania w pierwszej instancji sprawy wywłaszczeniowej (art. 191 § 1 K.p.a.). Odwoławcza Komisja do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych winna stosować przepisy K.p.a. Przepis art. 120 K.p.a. wskazywał rodzaje rozstrzygnięć, jakie wydawał organ odwoławczy. Minister nie ocenił, czy w sytuacji, gdy organ odwoławczy w 1962 r. dokonał wywłaszczenia w innym trybie niż organ wywłaszczeniowy, zastosowanie znajdował przepis art. 120 § 2 K.p.a., a organ winien wydać decyzję kasacyjną, a nie decyzję utrzymującą w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 120 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że Minister orzekając w obu instancjach naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia stanowiły podstawę uchylenia przez Sąd I instancji wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1792/12 decyzji wydanych w trybie nadzoru. Sąd I instancji nakazał, by w ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił wskazane w wydanym wyroku zagadnienia i ocenił, jaki miały one wpływ na ważność decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] oraz decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] Rozpatrując skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniesioną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając ww. skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1291/13 w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że podstawowym zarzutem jaki postawił Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżącemu Ministrowi działającemu jako organ nadzoru jest to, iż nie dostrzegł on, że organ wywłaszczeniowy II instancji orzekł w innym przedmiocie, aniżeli organ wywłaszczeniowy I instancji. Zasadniczą kwestią w sprawie jest, jakie uprawnienia organowi odwoławczemu dawał art. 120 K.p.a. w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym w dacie wydawania orzeczeń wywłaszczeniowych (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168). Z przepisu tego wynika, organ odwoławczy mógł utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, jeśli uznał ją za zgodną z prawem lub ją uchylić i wydać nową decyzję w sprawie. W obu wypadkach przedmiot sprawy, jego podstawa prawna były określone przez organ I instancji i jeśli rozstrzygnięcie organu I instancji wynikało z zebranego materiału dowodowego, organ odwoławczy mógł orzec na podstawie pkt 1 § 1 art. 120, zaś gdy wniosek organu I instancji był wadliwy, wbrew dokumentacji sprawy, a ta była wystarczająca do rozstrzygnięcia, organ odwoławczy miał do zastosowania pkt 2 § 1 art. 120 K.p.a. Jeżeli natomiast sprawa nie była wyjaśniona jak należy, z błędnie zakwalifikowanym przedmiotem, a postępowanie dowodowe nie mogło być przez organ odwoławczy przeprowadzone, wówczas organ ten mógł orzec na podstawie art. 120 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w niniejszej sprawie żadnej z tych możliwości jaką dawał art. 120 K.p.a. odwoławczy organ wywłaszczeniowy nie zastosował. Utrzymał natomiast orzeczenie wywłaszczeniowe w mocy, zmieniając jego podstawę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że zmiana podstawy prawnej decyzji przez organ odwoławczy jest oczywiście możliwa, w celu jej uściślenia czy poprawienia, jednak w ramach postępowania w przedmiocie prowadzonym przez organ I instancji. Nie może natomiast zmiana ta prowadzić do przekwalifikowania przedmiotu sprawy, zatem wydania rozstrzygnięcia odwoławczego w sprawie innej, aniżeli prowadzonej przez organ I instancji, tj. w sprawie nowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym, poddanym ocenie w trybie nadzoru w niniejszej sprawie, co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznań z [...] wywłaszczało nieruchomość z uwagi na konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych z koniecznością sprzedaży nieruchomości, z czego wynikała potrzeba uregulowania jej stanu prawnego, a taki powód wywłaszczenia – dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych przewidywał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Natomiast decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] zmieniała tę podstawę prawną na art. 47 ww. ustawy, a przepis ten pozwalał na wywłaszczenie nie dla takich celów, jakie wskazywał art. 3 ustawy, a które można określić jako obronne, użyteczności publicznej czy mieszkaniowe, ale z zupełnie innej przyczyny, w takim katalogu się nie mieszczącej. Wywłaszczenie na podstawie art. 47 ustawy następowało, gdy wartość budowli wzniesionych na nieruchomości przez władze lub przedsiębiorstwa państwowe, a także przez okupanta przekroczyły wartość nieruchomości. W sprawie zmiany podstawy wywłaszczenia na art. 47 ustawy Komisja Odwoławcza dokonała z tego względu, że okupant niemiecki na nieruchomości A.P. wzniósł budynki przewyższające wartość gruntu. Zasadnie zatem, zdaniem Sądu II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nadzorczy prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych pominął ten fakt, tj. wydanie przez organ odwoławczy – Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia – decyzji w innym przedmiocie sprawy, aniżeli orzekał organ I instancji. Przedmiotem bowiem było nie tylko wywłaszczenie, ale także jego podstawa prawna, zatem przyczyna, dla której dokonywano odjęcia prawa własności. W takim stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny miał rację wskazując, aby w ponownym postępowaniu organ nadzoru zbadał sprawę w świetle art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n., skoro w takim przedmiocie prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe przez organ I instancji, a organ odwoławczy zmienił ten przedmiot wbrew uprawnieniom zawartym w art. 120 k.p.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, wyżej wymienione wyroki przesądziły, że w decyzji z dnia [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych dokonała zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu wywłaszczeniowego I instancji, co było niedopuszczalne w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., powyższa ocena prawna była dla organu administracji, tj. Ministra Infrastruktury wiążąca przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. "Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy" (tak: M. Wierzbowski, R. Hauser w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis 2015). W świetle tego, co powiedziano wyżej za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 i art. 47 u.z.t.w.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, i uznanie, że organy wywłaszczeniowe w postępowaniu wywłaszczeniowym a następnie w wydanych orzeczeniach wywłaszczeniowych prowadziły postępowanie w oparciu o dwie różne podstawy prawne, tj. art. 3 u.z.t.w.n. oraz art. 47 u.z.t.w.n., co stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy w rzeczywistości organy wywłaszczeniowe obu instancji w trakcie prowadzonego postępowania prowadziły postępowanie na podstawie jednej podstawy prawnej, tj. art. 47 u.z.t.w.n. Okoliczność, że organy wywłaszczeniowe w postępowaniu wywłaszczeniowym a następnie w wydanych orzeczeniach wywłaszczeniowych prowadziły postępowanie w oparciu o dwie różne podstawy prawne, tj. art. 3 u.z.t.w.n. oraz art. 47 u.z.t.w.n., co było niedopuszczalne w obowiązującym wówczas stanie prawnym, została przesądzona zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1792/12, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1291/13, co trafnie Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę podkreślił. Prawidłowo w sprawie ustalono, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 3 u.z.t.w.n. W świetle tego, co powiedziano wyżej, trafnie w sprawie przyjęto, że decyzje wydane w sprawie wywłaszczeniowej są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przepis ten powinien mieć zastosowanie w sprawie z tego względu, że Miasto Poznań poczyniło na nieruchomości znaczne nakłady, w nieruchomości znajdują się lokale mieszkalne zamieszkiwane przez mieszkańców, nadto mieszkańcy nieruchomości złożyli wnioski o wyodrębnienie lokali a stwierdzenie nieważności wywłaszczenia uniemożliwi im nabycie praw do lokalu. Okoliczności podnoszone przez skarżącego kasacyjnie nie stanowią o wystąpieniu w sprawie nieodwracalności skutków prawnych. Zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86 (ONSA 1987, nr 2, poz. 81), "Nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa". (podobnie też wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, LEX nr 1430368). Żadna w wymienionych wyżej przesłanek świadczących o nieodwracalności skutków prawnych w niniejszej sprawie nie występuje. Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestników postępowania o zasądzenie na ich rzecz od skarżącego kasacyjnie Miasta Poznań kosztów postępowania kasacyjnego albowiem wniosek ten nie znajduje oparcia w art. 199 – art. 210 P.p.s.a. ----------------------- 23