IV SA/Wa 2367/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi T. P.-Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T.P. postanowieniem z [...] lipca 2013r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] listopada 2012r. ([...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości O., gmina [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stan faktyczny sprawy jest następujący : Burmistrz Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej 100 m od Jeziora [...] w miejscowości O. (gmina [...]) w granicach [...] Parku Narodowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził bowiem, że zabudowa nieruchomości skarżącej, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszałaby zakaz zabudowy, o którym mowa w § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2006r. (nr [...]) w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Organ I instancji podkreślił, że planowany obiekt budowlany ma stanowić zaplecze magazynowe i socjalne dla gospodarstwa rolno-ogrodniczego. Zatem nie można go traktować jako obiektu służącego turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, którego budowa, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia jest dozwolona. Zdaniem organu w rozpoznawanej spawie nie zachodzą ponadto okoliczności, określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości skarżącej. Inwestycja nie jest związana z tworzeniem siedliska rolniczego (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) i z oczywistych względów nie jest przebudową (modernizacją) istniejącego ośrodka wypoczynkowego (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Jednocześnie zdaniem organu uzgadniającego brak jest podstaw do wyłączenia zakazu zabudowy nieruchomości skarżącej, na podstawie § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jak wynika z analizy załączonej do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mapy topograficznej gminy [...] oraz map i zdjęć satelitarnych pochodzących z zasobów kartograficznych Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, nieruchomości przylegające do terenu planowanej inwestycji są niezabudowane, zatem niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w przepisie § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzuciła organowi niezbadanie istoty sprawy. T.P. podkreśliła że nieruchomość objęta wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy graniczy z Jeziorem [...] (działka nr [...]), z drogą (działka nr [...]), które z oczywistych przyczyn nie mogą zostać zabudowane oraz z działką (o nr [...]), która zapewnia dostęp do Jeziora właścicielom działki położonej po przeciwnej stronie drogi. W tej sytuacji wykładnia terminu "nieruchomość przyległa" dokonana przez organ pierwszej instancji jest dla niej krzywdząca i sprzeczna z przepisami prawa. . Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] prawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy. Na tej podstawie prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości skarżącej. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że "działka przylegająca" to "działka sąsiednia". Zdaniem organu "działka przyległa" musi graniczyć bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, a nie znajdować się w jego sąsiedztwie. T.P. zaskarżyła to ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca nie sformułowała konkretnych zarzutów odnośnie tej decyzji (nie podała, jakie konkretnie przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego zostały naruszone przez organ). Z uzasadnienia skargi wynika jednak, że strona skarżąca nie zgadza się z wykładnią przepisu § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia dokonaną przez organ administracji i zarzuca organowi niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że uzupełnienie istniejącej zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy zabudowane są nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością objętą wnioskiem o uzgodnienie. Zdaniem skarżącej pojęcie "działka przylegająca" zawarte w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego jest tożsame z pojęciem "działka sąsiednia" i dlatego dokonując jego wykładni należy uwzględnić orzecznictwo sądowe wypracowane na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) wynika, ze sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona nawet wtedy, gdy podniesione w skardze zarzuty sąd uznał za nieuzasadnione. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 powołanej ustawy sąd uwzględni skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na nieruchomości nr [...] położone w miejscowości O., w gminie [...], wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie kwestionuje, że jej nieruchomość znajduje się w graniach [...] Parku Krajobrazowego a więc na obszarze chronionego krajobrazu, będącego jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz.U. z 2013r., poz. 627 ze zm.). Zatem charakteryzuje się ona wyróżniającym się krajobrazem o zróżnicowanym ekosystemie i dlatego podlega szczególnej ochronie (art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Zasady (formy) tej ochrony określa rozporządzenie Wojewody [...] z [...] maja 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w parku krajobrazowym zakazane jest m.in. budowanie nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Przepis § 3 ust. 2 stanowi natomiast, że zakaz ten nie dotyczy : 1) określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi – gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych – gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących ośrodków wypoczynkowych dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004r.- gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości zabudowy, ilości miejsc pobytowych, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt. W niniejszej sprawie niesporne jest, że nieruchomość skarżącej objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest położona w pasie 100 metrów od jeziora [...] oraz że planowana inwestycja – budowa budynku gospodarczego nie dotyczy uzupełnienia zabudowy w istniejącym siedlisku rolniczym (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia), jak również nie dotyczy istniejącego ośrodka wypoczynkowego (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Jednocześnie, w ocenie organów obu instancji, nie ma możliwości wyłączenia obowiązywania zakazu zabudowy nieruchomości skarżącej, na podstawie § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Sąd kwestionuje prawidłowość ustaleń stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stwierdzenie, czy nie zachodzi wyłączenie od obowiązywania zakazu zabudowy nieruchomości położonych 100 metrów od brzegów wód wymaga odniesienia się do studium uwarunkowań. Na tej i tylko tej podstawie organ musi ustalić, czy działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. Organy administracji nie odniosły się tymczasem do tego aktu, nie dokonały analizy ustaleń studium. Organy ustaliły stan faktyczny sprawy na podstawie innych dowodów (mapy topograficznej oraz portalu internetowego) co w świetle powołanego przepisu było niedopuszczalne. Przepis rozporządzenia wyraźnie odsyła do ustaleń studium i tylko tam należy poszukiwać materiału dowodowego celem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Z tej przyczyny Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego celem ustalenia, czy obszar przeznaczony pod inwestycję znajduje się na obszarze zwartej zabudowy. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wynika z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 80 K.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei zgodnie z 124 § 1 K.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd podkreśla, że nie jest uprawniony do samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Takie działanie nie posiadałoby podstawy prawnej. Sądy administracyjne opierają się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i władne są jedynie stwierdzić uchybienia w zakresie procedury ustalania faktów przez te organy. Sąd stwierdza, że przy ocenie dopuszczalności wyłączenia zakazu zabudowy na nieruchomości położonej na obszarze Parku – wbrew zarzutom skargi – przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają znaczenia. Przepis ten wyznacza bowiem kryteria dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, nie jest zaś podstawą postępowania dotyczącego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ właściwy w sprawach ochrony środowiska. Organ uzgadniający, jak już powiedziano, działa w tej sprawie na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2006r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego – aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Rację ma strona skarżąca, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "działki sąsiedniej", nie zaś "działki przylegającej". Zdaniem Sądu jest to zabieg celowy i nie jest możliwe naprzemienne stosowanie tych pojęć. Są to pojęcia zawarte w różnych aktach prawnych i mają charakter autonomiczny, ustanawiane są w celu realizacji celów danego aktu prawnego, zatem nie mogą być automatycznie przenoszone na grunt innej regulacji prawnej. W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, że działki przyległe to działki bezpośrednio ze sobą sąsiadujące, mające wspólne punkty graniczne oraz że w świetle przepisu § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia niewystarczające jest, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1775/11, publikowane na stronie: http://cbois,nsa.gov.pl). Reasumując, Sąd stwierdza, że organy administracji ustaliły stan faktyczny tej sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Nie dokonały analizy podstawowego (i jedynego) dokumentu (studium) i w ten sposób naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 i art. 124 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec naruszenia przepisów prawa procesowego, przejawiającego się w niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznaje za przedwczesne wypowiadanie się co do tego, czy organy administracji prawidłowo ustaliły, że nieruchomość skarżącej może zostać zabudowana w sposób określony w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedstawionym do uzgodnienia. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 1 k.p.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak stosownego wniosku uprawnionego podmiotu tj. skarżącej.